聚焦“工矿业城市的转型与创新发展”，2021学会区域规划与城市经济学委会年会成功召开

导读

周建平

报告肯定了党的十八大以来，东北地区以提高经济质量和效益为中心，爬坡过坎，滚石上山，推动新一轮东北振兴取得了一定的成绩。但是，也要清醒地认识到东北地区在全面融入市场分工体系，参与全球市场竞争来说能力相对不足，经济发展未能与全国同步增长，产业结构老化、内生动力不足，体制机制僵化守旧等一些深层次问题。东北地区的老工业城市面临着如何破解全面转型的这一世界性难题。解决这些重大问题，实现东北地区高质量发展，要从六个方面加快转型发展。

一是大力加快产业转型，以智能、绿色、质量、安全等为重点，大力推进制造业与服务业融合发展。

二是全面推进城市转型，依托辐射、集聚、承载、引领带动能力强的中心城市，培育现代化都市圈，大力实施城市更新行动，完善现代化基础设施建设。

三是时不我待做好生态转型，促进山水林田湖草沙和谐共生、宜居宜业宜游型城市转型。

四是加快做好社会转型，按照“保基本、兜底线、广覆盖”的原则，加大普惠养老、医疗康复、特殊类型地区教育等。

五是持续推进文化转型，加快转变思想作风，大力提高全社会的契约精神。

六是不断深化体制机制转型，依靠市场“无形的手”，不断深化营商环境方面的“放管服”的改革。

樊  杰

报告对东北现象进行了整体回顾。东北地区曾是计划经济体制创造的城市化奇迹，过去十年，中国东北地区发展相对滞后，成为导致中国南北差距扩大最主要因素。东北问题的研究很早就受到了学者关注，1988年，沈、鞍、本、抚、辽等东北地区行业结构和城市竞争力还具有比较优势。到1993-1994年，东北地区经济问题、生态问题和社会问题全面爆发，“重型工业”、“国有企业”和“企业规模大”成为这一时期最主要的短板。东北地区转型难的根子在于：一是城市功能分区和内部空间结构是从属于企业厂址选址规律，城市的实质是大型企业的“放大”；二是“企业办社会”削弱了城镇作为服务中心的基本功能；三是把经营企业的理念嫁接到了经营城市上来；四是单一的企业文化遏制了城市多样性文化的形成，不利于城市的创新体系和创新环境。

报告分析了东北现象的经济地理学的科学基础，以及过去的沿革和未来的前景。特别是针对东北现象产生的问题，要形成四大发展策略。一是聚焦构建新的发展格局展开研究，创新重大生产力布局原理，探索科技创新链和产业链供应链空间耦合机制与途径，研究新经济区位论、经济区划和经济地域系统；二是要紧扣经济高质量发展过程开展研究；三是针对经济全球化趋势开展研究，研究全球化新趋势对中国经济布局的影响与适应性策略；四是围绕影响经济地理过程和格局的新因素和新机制开展研究。

邢  铭

报告从政策背景介绍了新时代都市圈的发展背景，简要回顾近20年辽宁省城镇化空间格局演变以及沈阳都市圈建设取得的积极进展。辽宁省肩负着维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全这“五大安全”的重要使命，十四五期间迎来了新一轮振兴契机，将按照“一圈一带两区”的战略发展格局进行总体谋划。沈阳都市圈作为成长型都市圈，在发展过程中也存在一些突出问题：一是产业结构同质化明显，产业转型升级滞后；二是都市圈功能不够完备，都市圈综合服务功能不强；三是体制机制仍有短板，区域协调机制发展不健全；四是生态建设欠账较多，生态空间结构性潜力未得到释放。

报告以抚顺市及沈抚创新示范区为例，探讨了老工业城市转型从城市本身的产业优化升级上升到与周边的中心城市同城共谋，主动融入都市圈一体化的发展策略。对沈阳现代都市圈发展提出了几点建议：一是空间方面，发挥临界地区以及同城化地区的纽带作用，推进城市空间融合对接；二是产业方面，强化中心城市与沈抚示范区核心引领作用，促进产业协作与转型；三是功能方面，推进以人为核心的都市圈建设，促进公共服务和基础服务跨城供给；四是生态方面，开展流域性生态协同治理，建设区域绿道、留白、增绿；五是打破行政区壁垒，实现资源共享、市场共建，优化都市圈发展机制。

高国力

报告结合当前东北地区的国际国内环境，重点研讨了东北老工业基地的基本态势、“十四五”全面振兴方案的重要举措。

报告提出需要充分肯定东北振兴战略实施以来取得的成效，但是也需要注意东北经济持续下行的现实困境，提出谋划东北地区全面振兴的重要基础。一是东北地区承担了“大粮仓”作用，为全国的粮食安全发挥了无可替代的支撑作用；二是东北城镇化率高于全国平均水平，建成区基础设施的整体水平较好；三是东北城乡居民收入差距均低于全国平均水平，是响应国家共同富裕行动方案的基础。因而要站在全国一盘棋的角度，遏制东北三省部分指标与全国差距快速拉大的态势，谋划下一步全面振兴的着力点和突破口。

报告结合“十四五”推进东北地区振兴的八大任务，在国防安全、粮食安全、生态安全、能源保障、产业结构、重点领域改革、开放合作、民生保障等方面提出契合当前东北地区现实情况的实践策略与发力点，并提出相关工作建议。报告围绕“十四五”东北全面振兴和全方位振兴，如何能小步慢跑，五年一总结，五年一突破，是当下东北三省和中央相关部门以及政府官员和智库专家所需要重点讨论和关注的。

修春亮

报告深入剖析了东北地区的区域背景和发展特点。一是具有良好的生态自然资源与可持续发展潜力，但经济落后于全国平均水平；二是人口流失严重，未来人口负增长态势不减，而伴随人口变迁与民族文化融合的过程，形成了比较粗犷的地方文化特点；三是资源型和重化工业实际成为产业文化的基础，竞争意识弱、自由经济成分低，创新支持不足等特点；四是在对外开放方面，改革开放力度不够，同时中美博弈冲突也不利于东北地区的对外开放。总体上，东北地区基础条件良好，但发展优势要素正在缓慢流失，振兴面临的挑战将长期存在。

在此背景下，东北地区要承担起国家安全的重要使命，需要依靠产业振兴和区域发展来奠定基础。一是需要振兴东北产业，除了扩大优势产业，还需要优化产业结构，做好轻工业的补课，培养创新文化与商业文化，进而为产业文化建设打好基础，吸纳更多就业人口；同时，通过高端功能布局以及加强对外开放的方式带动东北地区发展。二是可以围绕哈尔滨——大连的发展轴线并结合四大都市圈推出“哈大经济带”的区域发展战略，通过加强经济带一体化合作、导入新产业、加强基础设施建设等工作，尽快形成东北振兴新的发展局面。

张文忠

报告总结了我国的工矿业城市的基本情况并分析了目前工矿业城市面临着严峻的问题，包括严重依赖资源、失业就业压力大、产业单一且科技人才缺乏、生态环境污染风险等，究其本质是工矿业城市区位条件差、体制机制僵化、资源挤出和寻租效应以及创新能力不足等深层次问题。在此基础上，提出了我国工矿型城市的政策体系已经形成了“系统化”与“精准化”相结合的“四位一体”的政策框架。新时期“双碳”目标导向下，工矿业城市转型面临着人才、技术、创新和资金等新压力。

报告总结了铜陵、鄂尔多斯、辽源、枣庄、景德镇等工矿业城市转型发展的经验，提出了工矿型城市转型发展的三条路径，一是坚持改革，除了需要发挥传统优势外，还需处理增量存量关系，破解体制机制难点、推动城市营商环境与融资环境的优化；二是要提高工矿型城市创新能力，为此需要加强创新型人才和团队的培养，补齐技术与人才短板，鼓励扶持新技术产业；三是推动产业转型发展，这也是工矿型城市发展的核心，在遵循产业发展规律和有条件的基础上，实现资源主导产业向技术资本相结合产业的演变，同时需要构建多元化产业体系、培育接续替代产业以及推动产业绿色低碳发展。

刘云中

报告首先对地区增长、衰退、复兴的要素进行分析，并从住房、耐用消费品、投资品的角度来阐述地区衰退的特征与规律。引用国外经典理论和观点，认为城市衰退的过程会非常持久，由此带来城市住房价格和生活成本的降低，因此会吸引低技能的人群居住，这是一个恶性循环。提醒需要重新认识固定资产投资，要谨慎对待大规模的城市建设。

其次，报告通过对比美国和中国的区域经济格局变化情况，对城市复兴进行探讨。从人口变化的情况看，美国的区域格局是非常持续的，变化有限；而同一时期的中国发展与变化是十分巨大的。对中国东北地区的衰退现象，不仅是一般性规律的存在，而且也具有独特的特征。

第三，报告聚焦东北的衰退，探讨政策导向。提出政策制定应该关注人、空间、要素的组合认识。要重视人力资本的积累，建议中心城市建立人才管理改革试验区，面向全球吸引人才。组织实施东北地区高层次人才援助计划，通过建设领军人才创新驱动中心等方式，带动创新要素流向东北地区。可以考虑由经济发展和市场经济体制建设水平较高的广东、浙江、江苏三省与东北三省分别对口合作，开办特殊合作区，形成合力的利益共享、风险共担机制。

刘志林

报告从公共管理的核心问题和国外衰败型城市案例出发，以制度环境、地方治理与城市发展绩效的逻辑分析了我国工矿业城市转型发展。首先，公共管理学科讨论的问题是政府的角色定位和治理模式，包括政策工具、治理结构和治理过程。从“七普”的人口变化来看，过去10年，东北三省和内蒙古东部四个盟市人口流失、减少，特别是年轻人在总人口的占比明显要小于广东、江苏和浙江等经济相对发达的省份。城市里16岁以上的经济活动人口中,正在工作的就业人口比例相对低于其他的省份。同时，东北地区不仅国有企业数量多，而且相当多的人在国有及其控股企业工作，人口对于国企依赖度很高。

对比美国“锈带”底特律工矿城市的转型以及匹兹堡由钢铁之都转型为高科技产业的经验，东北地区的产业转型，一是要回答“发展什么样的产业”的问题，从产业的单一化向多元化转型，从大企业垄断向中小企业竞争转型，深化国有企业改革，从单纯重视吸引外资转向鼓励本地化的产业发展。同时，依靠技术创新和企业家精神，实现内生性、创新驱动增长，进而通过制度与治理创新推动经济转型与产业创新。二是要明确“政府角色”，转变政府职能，营造市场化、法制化、国际化的营商环境，提供明晰的市场规则和可置信承诺，降低企业交易成本，维护公平市场环境。

刘东亮

报告以东北老工业基地城市齐齐哈尔为案例，围绕齐齐哈尔主导产业确定、集建区低效用地复核、集建区工业用地更新探索了老工业基地更新的创新实践。首先，确定合理的主导产业。从齐齐哈尔的工业化阶段分析入手，利用分产业的POI数据进行热点分析，综合各类型产业的区位熵、影响力与感应度三个因素，最终确定了齐齐哈尔的主导产业体系，并优化了产业园区的布局。

其次，开展集建区低效用地复核。从区位适宜度、空间利用效率等方面入手构建了产业用地综合利用绩效评价指标体系，之后采用实地举证法为主要研究方法，结合POI数据、网络数据、空间句法等大数据手段作用研究辅助，结合绩效评估体系，最终得到整个齐齐哈尔市的用地效率评价图。

最后，根据工业用地综合评估绩效评价办法，通过加权打分的办法，将市区集建区内现状低效工业用地划分成为保留发展区、工业提升区、功能转变区与生态控制区。其中，前两者主要是提高土地建设强度、实行整理扩容更新、推动企业技术改造以提高土地利用率；后两者则可通过政府回收出让、产业集中发展以及推动产业转型的方式进行改造。而集建区外的低效工业用地实行减量化处理，一方面可通过土地整治恢复农业生产及生态功能，另一方面通过土地增减挂钩政策以解决土地资源压力。

陈  明

报告总结了全国工矿型城市存在的典型问题，一是严重的人口流失，老龄化、少子化以及适龄劳动力减量问题；二是受教育水平相比国家平均水平有所下降；三是工矿型的经济发展滞缓明显，城市房价下降与人口流失联系密切。

以问题为导向，对比国内外案例，总结国际国内针对工矿型及衰败型城市的规划应对措施。在国外，美国工矿业城市法布罗与匹兹堡普遍聚焦减税政策、鼓励投资与创新、推动产业转型升级以及社区环境营造等较为具体的措施；日本则推动行政资源集约集中布置，针对人口减少的城市进行撤并集中并改善居民生活环境；欧盟则用资金支持欠发达地区中小企业发展并创造更多就业机会，法国除强调打通城市循环外也加强了偏远地区基础设施建设与配套设施。在国内，以六盘水、铜川、庆阳等工矿型城市转型为例，目前国内工矿型城市转型发展策略主要包括通过重塑城市形象，链接区域中心，发展接续产业，进行生态修复以及实施城市更新行动。

最后，报告提出了工矿型城未来市发展的角度。一是融入国家和区域的高铁、城际等轨道网络，这有助于获取参与区域职能分工的机会；二是培育自身的社会网络，社会关系与文化联系是城市特色与发展的基础，有助于促进城市转型与创新文化的培育；三是工矿型城市需要有效利用信息网络，信息网络支撑下的制造业分工使得资源型工矿型城市以及偏远城市能够有更多的就业机会。