治理规划 | 张菁等：城市空间治理单元体系构建的探讨 ——以珠海市国土空间规划中规划传导与反馈机制建设为例

引言

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，又进一步赋予了传统的治理理念更深的内涵与更高的要求。十八届五中全会首次明确了建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。2019 年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式明确了国土空间规划是实现治理现代化的重要工具。

空间治理的概念也越来越多地用于国土空间规划体系之中，首先，空间治理不是自上而下且由规划部门独立进行的对空间要素的管理，需要建立传导与反馈互动的机制。其次，空间治理不是仅局限于一套物质性指标，需要从社会治理、行政机制构建的角度出发，建立多要素联络与多主体协商的机制。再者，空间治理对于市级国土空间规划而言，可建立在由“总体规划层面–市级政府事权” 向“分区规划层面–区级政府事权”传导并获得反馈，再向“控制性规划单元及街区控规层面–街道（镇）事权”传导并获得反馈，以及由总体规划与专项规划之间传导并反馈的纵向关系之上；同时，平级规划（如同级的国土空间规划与发展规划）之间、各专项规划之间实现“多规合一”的协同过程，也是建立在不同“空间尺度–行政层级”的横向关系之上，既可落实属于政府职责的公共空间产品的提供，又可符合市场的规律，提高空间使用的效能。不同发展背景与发展阶段的城市，也需要根据自身的行政架构与实际面临的问题，建立有针对性和可操作性的空间治理体系。

本文将从国土空间规划背景下的空间治理核心要义入手，以独具特色的滨海浪漫宜居特区珠海市为例，总结经验、寻找问题，探索如何构建空间治理体系， 划定空间治理单元，建立纵向与横向的传导与反馈机制，实现有效的空间治理。

空间治理载体研究的意义

在国土空间规划体系制定与实施的过程中，空间治理可认为是现代化治理背景下值得探讨的新治理模式。杨伟民、张京祥等学者认为，空间治理的核心目的主要集中在保障国家重大战略部署通过不同空间尺度上的规划逐层落实，协调政府、市场、社会等多元空间治理主体，实现经济、人口、资源环境三个方面的统筹协调与有效配置，形成多层级、主体功能各异的空间单元或行政区划单元作为治理的空间载体。从目前来看，在宏观层面上随着都市圈、城镇群等区域协同发展模式的变化，也产生了许多跨行政区划协同治理的实例，空间治理的单元载体呈现出以功能单元为主的趋势。

另一方面，空间治理与主体功能区制度存在紧密的联系，是主体功能区制度细化落实到基层的重要手段。在主体功能区规划的体系中，不同层级的行政区域有着不同的主体功能，治理与规划要求，通常是以行政区划作为基本空间单元。但在主体功能区制度的传导与细化过程中，随着行政层级的逐层下降，以及空间尺度、功能的逐步细化，主体功能区制度的实用性与管理都面临挑战。

从现实情况来看，本应相辅相成的规划体系与行政管理体系在实际的规划编制与实施过程中普遍存在了体系内部传导不畅，体系之间协同不足的问题。规划的编制管理体系注重对于自然要素、地物与空间的管理，而行政管理体系更加注重于社会以及人的管理，两个体系之间缺乏“治理主题”，即治理要素的有效联系（图 1）。另外，两个体系的空间载体不统一，即规划单元与基层行政区划边界不一致，出现规划的“配套单元”与实际建设主体的“管理单元”的矛盾，导致规划的实施出现问题。

图 1  规划与行政体系矛盾关系示意图

资料来源：作者自绘

在提出要强化治理能力现代化以及建立国土空间规划体系的背景下，规划体系与行政体系自身也出现了若干不适应性（图 1）。从规划体系方面来看，在国土空间规划全域全要素管控的要求下，现有的总规到控规的传导体系存在传导不畅、管控失灵、缺乏对生态空间的有效管控的问题。同时，逐层落实国土空间规划的基本单元也亟待优化，传统的各类“功能单元”需要与行政管理单元相结合。另一方面， 行政管理体系也出现了随着社会经济快速发展，区域交往越发密切，人口流动越发活跃、结构更加复杂，管理能力难以为继的问题。行政区划僵化的划定模式也导致了要素配置效率不高等问题，在高质量发展的背景下，同样需要进行改革。

因此，在现代化治理、统筹国土空间全域全要素的背景下，有必要借助国土空间规划体系建立的重要改革时期，发挥多规合一、部门协同的优势，突出规划的战略引领作用，建立空间治理体系，划定起到承载作用的空间治理单元，发挥统筹优势，使其既是规划编制的空间单元，同时也是行政管理与社会治理的基本单元，以此加强规划传导落实，完善城市治理的层级系统，以实现有效的空间治理， 促进现代化治理体系与治理能力建设。

基于以上对于空间治理及其单元载体的认识，通过研究相关城市空间治理模式，我们在珠海市国土空间总体规划编制的过程中，提出要探索构建珠海特色的空间治理体系，以国土空间规划的有效传导系统为支撑，划定多级空间治理单元， 将规划控制单元与行政管理层级的空间事权范围动态对应，逐层落实主体功能区的要求，并建立基层单元内居民对规划的参与反馈机制。以此来实现空间治理的有效落实，要素资源的更高效配置，全面提升珠海的治理效能，推进现代化治理体系的建设。

珠海探索——空间治理单元的系统实践

珠海经济特区始终坚持生态宜居，经过 40 年的努力，逐步探索出一条特色发展道路，从一个落后的边陲小镇发展成为一个环境和居民生活质量得到全面提高的独具生态魅力的花园式滨海城市。先后获得了“联合国改善人居环境最佳范例奖”“国家环境保护模范城市”“国家生态园林城市”“国家生态示范城市”等一系列殊荣，并连续多年获得中国最宜居的城市称号，城市的建设发展与治理成效斐然。珠海在城市规划编制与管理方面也不乏亮点。

3.1.1    珠海的城市特色与治理脉络

（1）自然地理格局独特的外向型组团城市

珠海市是陆海转换的河口三角洲，其由海成陆的过程可以说就是一部自然沉积的填海史，对珠海的国土空间格局形成了深远影响。根据有关研究显示，珠海的陆域面积受海洋沉降淤积的因素影响，从 1929 年的 1100 平方千米左右增长到了如今的 1700 平方千米左右。结合自然山水要素的阻隔，使珠海形成了独具特色， 东西差异明显，发展阶段各异的组团型城市。例如东部已经进入城市更新阶段的香洲城区，新城建设全面起势的高新区与横琴片区；西部建设相对较慢的斗门与金湾城区，富山、高栏工业组团以及北部的农业生态区域（图 2）。但是，这一特征也导致了珠海大量陆域用地开发成本较高，受自然要素阻隔用地细碎，组团间跨度大基础设施难以实现规模效益等难题。

图 2 珠海市特色组团型城市结构示意图

资料来源：作者自绘

随着港珠澳大桥的建设通车，珠海成为了内地唯一与澳门、香港陆桥相连的城市，也因此形成了珠海多口岸，高度外向性的特点。截至目前，珠海拥有九处通关口岸（图 2），在高度便利的同时也带来了人口的高流动性与复杂性，对珠海的城市治理提出了更高的要求。

（2）特色鲜明的城市治理历程

在城市发展的城市治理方式上，珠海先经历了 1980—1990 年代以市政府依法规主导行使市级权力的“管的太紧”的上收统筹阶段，由市级政府统一管控城市资源，进行功能布局，如在西区投入建设了机场与港口两大重要的区域性基础设施，同时又以法规化管控守住了生态本底，但产业与经济的发展相对缓慢；后又经历了 2000 年后多元主体共治的“放的太宽”的权力下放阶段，通过增设功能区促进经济发展，经济与人口规模稳步增长，但也产生了诸如发展时序错配，土地使用效率偏低，空间开发呈碎片化现象等问题。

随着现代化治理体系的提出，珠海在以往经验与教训的基础上，亟待通过国土空间规划形成全市一盘棋，高效统筹、精准收放的空间治理模式来平衡保护与发展的关系，探索有效公平的空间的治理机制并付诸实践。

3.1.2    新趋势下珠海空间治理面临的挑战

（1） 生态格局下来自保护要求的挑战

珠海的空间要素复杂多样，生态环境脆弱敏­­­­­­感，如何平衡复杂的生态环境保护与城市经济发展之间的关系是重大的挑战。珠海拥有丰富的海洋海岛、西江口门、山体湿地、水网林地资源，生态保护要素类型齐全。根据“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”结果显示，珠海市域大部分区域（陆域的30% 左右）为极重要及重要生态空间，生态格局也使得城市的发展建设空间高度组团化，如何通过有效的、精细化的空间治理手段，有效地引导城市发展，是实现“绿水青山”与“金山银山”之间可持续的平衡发展的关键。

（2） 新目标下来自发展要求的挑战

随着粤港澳大湾区建设的全面启动，珠海迎来了发展阶段变化的重要时刻， 承担了支持澳门产业多元发展的重要使命，澳珠协同建设新的区域极点（图 3）。珠海作为“粤港澳大湾区重要门户枢纽、珠江口西岸核心城市和沿海经济带高质量发展典范”，城市的能级、量级都将增强。依据珠海市国民经济和社会发展第十四个五年规划，GDP 将由 2020 年的 3482 亿元增长到 2025 年的 6000 亿元，常住人口由 244 万人增长到 300 万人。时任市委书记在接受采访时也指出，展望2035 年，珠海 GDP 要实现 2 万亿元，常住人口达到 500 万人。新增长的经济与人口在空间上规划分布与实现路径，也需要更高质量的治理能力为支撑。

图 3 粤港澳大湾区发展格局

注：广州、深圳、香港是已形成的区域中心城市，珠海将协同澳门建设西岸的区域新中心城市。资料来源：《粤港澳大湾区发展规划纲要》

 在空间紧约束的前提下，在经济、人口、压力倍增的高速增长阶段，如何处理好保护与发展的关系，实现永续高品质发展，对珠海的治理能力提出了更高的挑战。因此，迫切需要研究城市空间的管理方式，社会治理的模式以及规划的有效传导和管控机制。

3.2.1 新形势下规划管理单元的局限性突出

传统的总体规划到控制性详细规划的传导体系有待优化。在原城市规划体系中，控制性详细规划是指导建设、落实治理任务的重要基础，其管理体系与编制方法也一直不断发展完善，目前普遍形成了依托各级单元的多层级的编制与管理体系。从珠海来看，在控规的精细化管理与科学编制方面的探索在全国较为领先， 早在 2008 年左右就形成了覆盖全域的控规编制与管理单元，有效地指导了城市的发展建设。

对于珠海这种组团型城市而言，各组团已呈现出发展阶段的差异，需要不同的公共政策支持进而解决发展中出现的问题，达到规划的目标。但既成的控规编制方法不能完全适应改变着的客观要求。一是，控规采取均质化编制的方式，重点不突出，要素投放分散，缺乏时序概念。珠海市存在多建设主体的情况，也导致多点发力、中心不强等空间利用碎片化的问题。控规编制单元虽然全覆盖，但受到多元治理主体的影响，也导致了“就单元论单元”的现象，编制过程缺乏统筹， 难以有效地引导城市的开发建设时序。二是，规划传导的失灵。一方面由于规划编制与管控边界，行政管理边界与实施建设的范围边界之间存在矛盾，导致责权不清，“有规划，难实施”问题突出。另一方面，以总体规划直接指导控规单元编制，缺乏中间层级的统筹，造成了执行指标分解式的控规编制与管理没有充分考虑人—地—设施的动态关系，造成了频繁调整。三是，缺乏对于城市更新带来的城市密度变化的考虑。控规的编制在当时的发展语境下没有充分考虑城市更新带来的人口增长以及强度增加，以及城市整体的建设时序，使得珠海的中心城区人口大量集聚，城市宜居品质受到冲击，“望得见山，看得见海”的山海格局在逐渐消退。

3.2.2 行政区划与社会经济发展在空间配置上矛盾呈现

（1）城市化速度加快，原有区划管理面临人口增长与空间分布的压力

原有的行政区划单元的管理能力已不适应快速增长与流动的人口。根据第七次全国人口普查数据显示，珠海市 2020 年现状常住人口为 244 万人，但通过公安部门统计与大数据分析，实际服务人口已经达到了 360 万人左右，其中一半以上的人口集中在香洲中心城区，人口密度已达到 14000 人 / 平方千米，随着人口的继续增加，有限的空间也限定了香洲中心城区人口承载“天花板”。与此相关， 由中心城区疏解的人口和未来增加的人口，将在香洲中心城区之外的组团中安置， 但从珠海现状的行政区划来看，作为未来规划人口的主要承载地的珠海西部地区和北部地区目前仅有 1 个街道，其余均为镇级编制。随着人口的增加，依托现有的镇级管理主体去管辖超出其管理能力的人口规模时，社会事务的管理难度加大，不宜操作，同时也不能满足高品质城市化的要求。

图 4 珠海中心城区中的原前山镇已分解为前山街道和凤山街道， 以及珠海中心城区与中山坦洲镇的关系示意

资料来源：作者自绘

以位于香洲中心城区内的原前山镇为例（图 4），位于香洲中心城区的边缘，与中山市的坦洲镇接壤，辖区面积达 53.6 平方千米，其中 43% 为不可建设的生态用地，南北跨度最大达 12 千米，占中心城区面积的 30%。近年随着区域交通条件的改善和产业的发展，成为经济发展与就业岗位增长的热点地区，同时也带动了与其相邻的中山坦洲镇成为香洲中心城区的“卧城”，每天约有十几万人次往返于前山与坦洲两地之间，而前山镇的实际服务人口达到 40 多万。作为一个快速城市化的镇级行政单元，过大的面积、狭长的地形以及过多与复杂的人口，使得原有镇级治理难度加大，行政配置不堪重负，公共服务配套不足等。后来通过多次行政协调，将前山镇再划分为前山街道与凤山街道两个街道单元，并从规划上重新加强公共服务设施的配置。

（2）城市规划干线路网结构重新分隔空间关系，导致治理效率下降

干线路网建设会对原已“犬牙交错”的行政区划边界造成进一步的分割，导致治理效率下降。为实现粤港澳大湾区重要门户枢纽，珠海规划了高效联系各组团间的高快速路网系统。新建立的路网结构对现有的行政区划产生切割，对于已建成区而言，跨干道的日常联络变得更不方便以及产生一部分安全隐患，降低了既有行政关系下的治理效率。对于未来的建成区而言，高快速路网相当于预构了城市单元空间，可以更加高效地配置设施。但如果仍然以行政区划配置公共服务设施的原则，未来高快速路的建设会降低现有与规划设施的服务效率，造成设施覆盖能力的下降。因此，有必要尽早考虑此问题，提前转换设施配套的空间尺度和范围（图 5）。

图 5 已建与规划高快速路对行政区划分割示意图

资料来源：作者自绘

前山镇的案例中（图 4），也由于城市干道及城际轨道等交通设施对原有镇区空间的分隔，在人口重新分布之后，部分街区出现日常生活服务（如中小学校） 需要跨越交通性道路的情形，面对这些问题，有必要配合行政区划调整，在下一层级的规划中并行解决。

3.3.1    构建“多规合一、体系融通”的空间治理体系

针对珠海治理的实际困境，我们提出了构建“多规合一、体系融通”的空间治理体系，实现有效的空间治理，促进珠海城市治理现代化能力的提升。建立以空间治理单元为空间尺度和平台的空间治理体系是增强规划传导落实、打破体系之间条块分割的重要手段；探索构建“一级主体一级治理，一级治理一级规划” 的空间治理体系；形成与“市—行政区（功能区）—镇街—社区（村）”行政体系相对应的四个层级。起到与行政管理体系、专业空间管理体系相统一，横纵协调、落实任务、明确职责的重要空间平台作用（图 6）。

图 6    空间治理体系层级关系示意

资料来源：作者自绘

3.3.2    分级分类，探索空间治理单元划定方法

（1）“行政区（功能区）级空间治理单元”对应于“片区单元”

首先是划定片区级空间治理单元，其主要作用是针对珠海现有的多元建设主体，明确规划编制范围与管辖事权，并且将主要规划指标进行分解，重点解决治理主体不清、规划重复冲突的问题。片区级空间治理单元划定与各行政管理主体实际管辖范围相对应，以规划的战略性、前瞻性为基础，适当提出对于行政区划的修改建议，促进未来空间组织的效率提升。其中，横琴岛作为粤澳深度合作区的空间载体，将探讨实行“一国两制”框架下创新性的制度政策，在珠海原有功能区的基础上升级，作为特别的空间治理区域。

图 7 片区级空间治理单元划定与规划配套单元分布概念图

资料来源：作者自绘

其次，是在片区级空间治理边界划定的基础上，对各片区内的规划配套单元进行具体识别，以指导下一层级空间治理单元的划定，为未来划定城镇开发边界， 优化城市空间结构提供结构性的指引。划定的方法主要根据片区内部道路交通、自然要素、城市风貌与历史要素为基础，结合未来城市发展的空间结构与生态保护红线、永久基本农田保护红线等空间管制要素，识别出片区单元内的规划配套单元（图 7）。

（2）“镇街级空间治理单元”对应于“基本城市组团”

街道是城市管理和社会治理的基础单元，也是存量规划背景下推动规划实施的行动主体。因此，对应镇街一级的“基本城市组团”级空间治理单元，将作为未来城市发展的基本细胞，形成自给自足的职住平衡组团，是整个体系承上启下的关键环节，也是优化珠海组团型城市发展结构，细化落实主体功能区制度，促进未来镇街一级行政区划的科学调整的重要层级。

基本城市组团的划定方式借鉴了新加坡的新镇理念，结合珠海的组团式城市的空间特点，希望形成规模合理、职住平衡、设施配置合理的基本组团。本层级单元边界的划定是差异化的，对于成熟的老城区来说，已经形成了比较成熟完善的社会关系，所以老城区的单元划定以现状街道办事处行政区划为主要依据。对于处在建设发展阶段的新区，优先考虑高快速路网体系，综合考虑人口规模、行政区划、自然要素、文化场域等要素划定边界。

图 8 规划单元与基本城市组

团划定与分类示意图

资料来源：作者自绘

基于以上划定原则，在市域范围内首先划定若干规划单元，在进一步将规划单元以主导功能与职能分为以提供本底综合生活服务的综合生活型，提供市区级服务于就业的服务主导型，各类园区与产业相对集聚的产业主导型，以农业生活与生产为主导的镇域郊野型，未来远期城市战略预留的远景预留型，以及以横琴岛为主、受上位政策影响较大的特别政策区六种类型（图 8）。其中综合生活型与服务主导型的单元即基本城市组团，是空间治理的基本细胞，其他类型的单元作为专业功能型的组团。

（3）“社区（行政村）级空间治理单元”对应于“邻里”

第三级是“邻里单元”，其主要作用是完善邻里的生活服务功能，加强规划的公众参与，促进共建共治共享的生活方式。“邻里单元”的划定原则也遵照新城老城、城市与郊野地区差异化划定的模式。城市空间内以主干路网为主，结合现行社区管理边界与 10 到 15 分钟生活圈，以规划引领的角度提出必要的优化调整建议。农村空间与郊野地区以行政村边界划定，功能明确的产业园区、校区、特殊功能区应保障其边界的完整性。

珠海同时拥有 6000 多平方千米的海洋面积，包括多个有居民海岛和一定量的多种功能的无居民海岛，海洋空间治理有着与陆地不同的空间要素构成与政策背景，海洋空间治理单元可从保护与适度合理开发的角度，以功能类型为主导进行划分。本篇不再赘述。

3.4.1    以空间治理单元传导细化主体功能区划制度

珠海在如何落实主体功能区方面非常具有代表性，从省级主体功能区规划来看，珠海全域均为城镇建设发展区域，那么主体功能的传导是否还有必要就产生了歧义。但针对珠海多主体、多组团的发展格局看来，主体功能区制度是非常重要的，建立差异化的主体功能考核制度，可以有效地减少空间碎片化、满地撒芝麻各自为政的发展模式，加强市级的空间统筹能力。但珠海，尤其是西部地区偌大的空间仅有 8 个镇主体，如果以行政单元作为主体功能区划传导的载体，则会造成主体功能的不准确不清晰，缺乏有效性。所以以基本城市组团一级的空间治理单元为载体，可以有效地解决组团型城市主体功能区细化的问题，形成具有珠海特色的主体功能区制度的基层探索。

3.4.2    基于空间治理单元的规模指标传导

基本城市组团作为城市发展的基本细胞，合理规划各组团的人口规模与密度是促进要素配置，优化职住平衡的基础，也是指导开发强度与高度分区的重要依据。参考国内外先进的人口规模与人口密度控制的经验，例如新加坡的新镇人口控制，雄安新区的人口密度控制标准，结合珠海实际的镇街一级行政管理能力， 基本城市组团的人口容量控制在 15 万到 30 万人，组团人口密度根据其组团在空间结构中地位，越靠近核心区域的人口密度越高，越靠近山体水系的则越低（图 9）。

图 9基于空间治理单元的人口密度分布模拟图

资料来源：作者自绘

基于空间治理单元，形成具有珠海山海宜居特色的密度分区。在旧城区不再增加密度强度的同时有序降低，控制人口密度，促进旧城人口疏解，拉开城市架构， 缓解旧城更新压力。新城区在适当提高密度的同时应始终坚持中低强度开发，保护珠海的宜居品质，有序引导人口流入，推进城市格局的展开与各级中心的建设。形成新城建设、旧城更新并进的模式，以新城开发反哺旧城更新。

3.4.3    以空间治理单元有序引导城市建设时序

结合城市各组团发展阶段与建设分期安排，对各类基本城市组团提出建设时序指引，引导城市有序建设。将基本城市组团与周边产业单元在发展时序上分为四类，其中包括：以城市更新为主的旧城更新类，目前已完成一定量的开发建设，但在功能和人口规模上未达预期的补充提升类，近期计划开发建设的重点新增类，作为城市未来战略预留的远期形成类。横琴岛作为特别政策区域另行安排（图 10）。通过对组团时序的引导分类，结合空间治理单元的尺度与边界，使城市发展与用地投放更加精明高效。

图 10 基于基本城市组团的发展时序模拟

资料来源：作者自绘

3.5.1    国土空间规划体系优化

（1）强化“纵向传导”效力

在城市管理与公共投入逐步下沉到镇街的大背景下，有必要对镇街的发展、空间布局提供有效的规划支撑，一方面加强镇街的规划参与和建议权，另一方面深入研究镇街发展实际问题与诉求进而更加有效指导下一步控制性详细规划的编制与具体实施建设。

珠海的规划体系中，详细规划层次在全国较为领先，且精细化程度较高，但珠海一直以来存在规划上位统筹的问题，尤其是分区规划向下传导的过程以及多组团、多主体缺乏统筹，所以有必要在基本城市组团以及片区的尺度上加强统筹安排，增加基于基本城市组团级空间治理单元的基本城市组团级详细规划（导则）。一方面是能更加有效落实空间治理核心理念，促进要素配置更加优化，支撑总规编制。另一方面是为镇街的发展提供更加有效的规划支撑，加强实施保障，提高基层治理效能。

（2）完善“横向协同”机制

对于基于单元的专项规划传导来说，以空间治理单元结构框架为要素配置类专项规划编制时的基本时空基础，主要以用途传导与结构传导为主。依托片区级规划配套单元向专项规划编制部门统筹时空概念，再由专项规划传导至基本城市组团级详细规划进行落实平衡和校核并继续传导，进一步有效地统一各类专项规划，促进多规合一，完善设施配套体系，加强片区设施平衡配置。

3.5.2    空间技术向公共政策转型

（1） 引领行政区划调整，优化治理格局

由被动调整转向主动谋划，激活行政区划资源属性。行政区划调整是一项复杂的工作，往往在规划的编制中很少去考虑以规划的空间视角去调整行政区划。但是，在现代化治理的背景下，行政区划的属性和功能已经发生了变化。党的十八届三中全会强调，行政区划是一种重要资源，优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署。行政区划是城市治理的空间基础，在城市发展中也扮演着重要且特殊的角色，不同时期行政区划的划定原则侧重不同（图 11），反映了行政管理制度与社会发展阶段有着的紧密关系，体现社会发展阶段关注点。

图 11 行政区划管理办法变化历程

资料来源：作者自绘

城市规划中的功能区和行政区划是不同的概念，在中国现行的政治体制背景下，行政区划对城市规划产生刚性约束，实践中存在“两张皮”现象，严重制约城市发展和影响城市化的进程。通过对于城市镇街一级的行政区划调整情况的梳理，我们发现许多城市，不论是一线城市还是其他城市，在近二十年来都积极开展镇街级的行政区划调整工作，例如北京增加了 30 个街道办、深圳增加了 36 个街道办。其目的，一是使行政管理与城市发展阶段相匹配，二是充分发挥行政区划调整的带动作用，促进城市的良效发展（图 12）。相比较之下，珠海经济特区是中国最早实行对外开放政策的四个经济特区之一，也是一座高度城镇化的宜居城市，在运用行政区划调整引导城市发展，提升资源配置效率方面还相对保守与滞后。

图 12  国内部分城市行政区划调整情况

资料来源：作者自绘

（2） 规划引领探索，部门协同探索新路径

统筹规划单元与行政管理单元，将对规划的实施、城市整体的治理能力起到重要作用。但是行政区划调整是一项复杂的工作，要充分考虑多元主体诉求和意愿。所以我们提出要依托空间治理单元打造试点街道，探索行政区划调整新路径。建议未来镇街一级行政区划优化调整充分参考治理单元基本城市组团层级的划定。发扬特区“先行先试、敢想敢试”的精神，打造“试点组团”，争取成为全市乃至全国先进范式，为未来珠海的治理工作打好基础。

3.5.3    加强政策支撑，落实与用好空间治理单元理念

（1） 空间治理与单元划定法规化，促进治理理念落实

利用特区立法权，通过编制《国土空间规划编制管理规定》明确空间治理单元在新时代国土空间规划背景下的地位，推进各分区规划中落实空间治理单元核心内容，根据各区实际情况以示范基本城市组团开展规划探索。形成示范案例， 分级分类制定指引导则。编制宣贯材料，加强规划技术人员对空间治理单元理念的理解。结合实际治理需求，优化编制导则。强化各级空间管理部门实施规划的协调机制。

（2） 空间治理单元体系是落实公共产品供应的支持系统

城市国土空间总体规划中将制定各类公共服务设施与市政设施的系统规划， 各类设施系统的层级与服务标准，可通过多层级的空间治理单元体系逐层落实， 市级与区级设施经过多层级间协调反馈，在空间上定位于特定的城市基本组团；基本城市组团级设施可根据通用标准和组团内的实际情况，经过沟通协商实现优化的布局。

（3） 空间治理单元体系是开展公众参与的重要平台

空间治理单元不单是促进要素高效配置的规划配套单元，更是体现“开门编规划”加强公众参与，提升基层主体规划建议与参与权的平台。城市基本组团所对应镇街基层政府辖区与邻里单元所对应的社区（行政村），也是组织在地居民进行公众参与规划活动的基本治理单元，上位规划可通过市—区—街镇传达至城市居民，并将诉求反馈，让规划在落地实施的过程中既可获得公众的认同支持，又能考虑居民意愿，解决在地居民实际的需求。

结语

可以说，未来空间治理在基层实施有待进一步完善。因为，城市的空间治理是涉及全域、全要素空间资源的行为，是政府引导的多元主体的协调过程。国土空间规划体系下的城市空间治理，涉及协调空间资源的保护与利用的全过程，其中的主要内容如保护环境、发展经济、维护公益、保障安全都是城市政府的职责与民心愿望所在，上位规划要求自上而下的逐层传导与公众需求自下而上的梯级反馈，都需要有一个畅通的渠道并以规划技术作为支撑。空间治理单元的体系构架与机制建设，是将城市的多面性集于一体的重要载体，也可由此创造出城市高质量的宜居性、认同感和独特的风貌。

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