理想空间 | 地级城市国土空间总体规划传导体系研究与实践探讨——以玉林市国土空间总体规划为例

地级市是国家空间规划体系承上启下的关键层级，地级市空间规划具有上下衔接、统筹协调和监督实施的作用（张尚武，2019）。而空间规划的传导体系是地区空间资源管理的顶层框架，也是国土资源管控路径的顶层设计。本文以玉林为例，探索建立适应地方管理特点的地级市空间规划传导体系的技术方法。

各地基于实际的管理要求，对空间规划自地级市层级往下，进行了结构性变动，提出了适应地方的地级市空间规划传导体系。总结其共性经验，可以概括为：以上层结构性管控、中层分区及边界管控、下层图斑管控的空间管控路径；以上层指标管控、中层分解、下层细化落实的指标类管控路径两条路径。

基本控制传导示意图

玉林市市域面积1.3万km²，市域总人口约650万人，城区常住人口80万。玉林市下辖一市（北流市）、四县（容县、博白、陆川、兴业），均为省管县，空间规划经市政府同意后，直接由自治区审批。其中北流市为县级市，人口约40万，由玉林市代管。玉林市辖区包括玉州区、福绵区两行政区，玉州区内又设玉东新区。

总结玉林市特征主要有：

（1）中心城区首位度低，发展滞后，城区核心辐射能力较弱；玉林城区距离北流市区仅15km，已有玉北一体化发展的趋势。

（2）各县的自主权力较大，设有各自的自然资源局，具有规划审批权；县市的发展思路不一致，地方向心发展意愿不强。

（3）地区管理体系较为复杂，各类政策分区重叠，矛盾冲突大。例如市辖区内在玉州区下又设玉东新区、高新区、玉柴产业园等区域，分别都设有各自的管理机构，管理体系互有重叠，各自编制控制性详细规划，城区的建设空间急需有效的梳理和引导。

（1）规划层次体系

在空间层次上，建立市级空间总体规划（市域及市辖区）、县级空间总体规划、详细规划三层次的规划体系。

玉林体系特殊在于：一，因玉林北流一体化发展的需求，在市级规划中明确设立玉北协调规划层次，以形成统一的发展意图。二，在市辖区和详细规划两个层级之间，考虑到玉林不适合直接再设分区规划层级；并且为了适应玉林复杂的市辖区管理权限，在市本级特别新增“单元指引”内容，由城市型单元和郊野型单元构成。市本级编制单元指引后，由各区政府根据实际需求，可以选择编制单元规划或直接编制控规。

玉林空间规划体系图

（2）成果体系

市级空间规划成果体系分为上报版与实用版两个版本。上报版内容主要包括规划文本、数据库以及六项核心专题。实用版在上报版的基础上，增添四项内容，包括：规划说明书、单元规划指引及县市规划指引、近期行动大纲、专项规划大纲。其中规划说明书替代原有总规的说明书及基础资料汇编内容，县市和单元指引包含市级对于下辖各县、单元的管控传导内容，近期行动计划包含市区近期实施重点内容，以及应地方管理实际要求编制的城区细化方案。专项规划行动大纲中明确城市专项规划编制类型和在市一级需要明确的主要控制内容。

玉林市空间规划成果体系图

（3）管控体系

①区域协调规划

统一编制区域协调规划。针对玉北一体化发展需求，制定区域协调规划，明确玉北一体化范围为区域协调范围。同时将玉北一体化涉及的北流市大理镇、新圩镇与陆川县珊罗镇纳入市辖区范围，两市同步编制国土空间规划。

玉林都市区协调范围图

②县市传导管控

针对玉林市下辖县均为省直管县、较强的县级意志的情况，选择弱管控机制，仅对各县进行结构性管控，控制核心指标。因北流市为市代管，附加协调区域的建设管控要求，深化管控内容（表1）。

表1 县市管控核心要素表

③市区传导——单元指引

为适应城区复杂的管理权限和各类分区，合理安排建设用地，采用侧重战略功能意图的单元划分方式。以中心城区开发边界为界线，区分城市型、郊野型单元。开发边界内为城市型单元，以主要道路为边界划分依据，围绕城市性质和定位，突出城市特色功能和产业发展。开发边界外为镇郊型单元，以乡镇行政边界为划分依据，突出区域基本农田保护、农村居民点引导、生态空间格局等农业和生态功能。规划总计将市辖区划分为11个单元。

城市型单元：侧重重大项目及重要廊道的控制，以刚性、弹性相结合的方式，空间上控制单元空间结构、市级设施位置及片区级设施建议位置、城市主要廊道、城市“四线”等内容；指标上主要控制单元发展规模、市级、片区级设施规模、主要廊道最低控制标准等内容；条文上主要控制单元发展定位、片区级以下设施配置标准及弹性控制内容的调整要求等（表2）。

表2 城市型单元指标控制表

郊野型单元：郊野单元侧重三线的落实及深化，空间上控制主要三线及主要生态廊道；指标上控制发展规模、基本农田保护面积、耕地保有量、生态红线面积等；条文上控制发展定位、重大设施管控要求、综合整治、村庄发展指引等内容（表3）。

市域“三条控制线”规划图

市域国土空间规划分区图

城市型单元规划指引图

郊野型单元指引图

表3 郊野型单元控制要素表

地级市是国家空间规划承上启下的关键层级，其传导体系决定了地级市实行全域全要素空间资源管控的机制和效率。本文总结各地传导体系实践，并以玉林为例，从“好用”的角度，探讨了建立适应地方管理特点的地级市空间规划传导体系的方法，提出三点思路：

第一，地级市应当基于市—区—县（市）各级政府的管理事权，以及地方空间规划管理的特点，确定地区的空间规划层次体系。上至战略性要求，下至地类图斑的完整主线应该被各级规划清晰分割。有特殊的跨县行政边界的特殊意图区，可以编制“区域协调规划”。

第二，地级市可以根据城区尺度不同，调整市辖区空间规划的层级。参考一线城市编制单元规划和分区规划的经验，中等规模城市为解决总规与详细规划之间的传递问题可以通过编制“单元指引”，强化与下位规划的有效衔接。

第三，偏远地区的规划应当为下属区县发展留足弹性。在市县管理不那么明确的地区，应当建立结构性管控和弱管控机制，且在规划编制过程中建立“市县协同编制”的反馈机制。

未来的传导体系应与管理制度互相促进，在日趋复杂的地级市规划事务中保持规划的持续创新，完善从规划编制到后期建设监管全过程的体系；提升规划使用和实施的可操作性和弹性；并与地区国土资源相关的管理条例、配套政策工具等密切融合。

本文中未标注图片及表格均为作者及项目组自绘