规划问道9月30日上午，本年度高层次人才培训“浦江学堂”第五讲如期举行，本次培训邀请同济大学建筑与城市规划学院副院长张尚武教授以《国土空间规划改革背景下的乡村规划》为题进行授课。课程围绕国土空间规划改革的要求和重点，分析我国乡村问题的基本特征与乡村振兴的若干规划议题，总结梳理村庄规划编制实践中的具体问题与困惑，解答村庄规划编制中的问题难点，同时提出对上海乡村规划建设的几点思考。本次培训由乡村规划设计分院（生态绿色发展促进中心）院长陈琳主持，院中层干部、部门规划总监、技术骨干和新员工200余人线下线上参加培训。
同济大学建筑与城市规划学院副院长
张尚武教授
2019年中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《意见》”）正式对外公布。《意见》中有两个关键即“规划体系”与“实施监督”，包含了对规划编制体系和规划运行体系全方位的重构，体现为以下4个方面的要求，当前规划编制碰到的许多问题和难点，也都与此相关。
第一是空间维度，全域、全要素的管控模式。《意见》将开发边界以外地区规划都定义为村庄规划，然而目前乡村地区的底图底数还不稳定，这是很大的挑战。编制团队对全域、全要素管控的规划经验不足，在理清山水林田湖草的逻辑，知识体系、规划方法和管理模式等方面都面临全新的要求。以上这些问题，需要加深对乡村和村庄规划的认识。对乡村地区进行全域、全要素管控，可以讲是这次改革的焦点之一，也是空间维度最重要的拓展。
第二是纵向维度，五级三类的规划编制体系。国土空间规划改革强调从国家到地方构建起一个统一的空间规划体系。国家层面对国土空间开发、保护格局的要求，核心是体现主体功能区战略；地方层面落实到“三区三线”。村庄规划作为开发边界以外的详细规划，是规划体系补齐的重点。
第三是横向维度，编管结合的规划实施体系。“编”“管”结合（编制与管理结合）的实施体系，是规划“好用、实用、管用”的关键。过去针对乡村地区用途分区分类，没有建立统一标准，不同部门按照各自的管理内容在实施管理，甚至边界也存在“打架”现象，因此从“编”“管”结合的运行体系看，乡村地区也是一个焦点。
第四是时间维度，全生命周期规划运行模式。过去，规划从编制到实施是个开放系统，到了一定阶段，规划就要修编，甚至会重头来过。新的体系要求规划编制和运行过程闭合起来，在过程中发现问题、不断维护。空间是动态的，规划也是动态的，这种全生命周期的规划运行模式对于乡村地区尤为重要。
不论讨论乡村振兴战略还是乡村规划，首先是对对象的认识，即中国乡村问题的基本特点。尽管每个乡村的具体问题是差异化的，但我们首先要从宏观层面清楚中国的乡村问题与其他国家的乡村问题有什么不一样或特别应当关注的。总结为以下4个方面：
人口大国、农业大国的现代化转型。中国是一个传统的、有着灿烂农耕文明的国家，农业本身的安全对国家至关重要。从传统意义上的农业化国家如何过渡到现代化国家？这是我国现代化发展的重大任务。所以很多学者，如费孝通的《乡土中国》，这是中国现代化的底板，即中国现代化转型是建立在有着几千年农业文明基础上的。
自然地理和历史因素带来的长期影响。我国自然地理环境的差异性，影响了历史上的农业生产和人口分布，也带来当前不同地区三农格局和城镇化格局的差异。现在人口分布密集的地区，往往是历史上主要的农业地区。如河南省东南部平原农区，人口密度高，农业经济占比大，这一地区的城镇化、乡村振兴面临挑战也是最大的。
时空压缩背景下“三农”问题的紧迫性。如果将现代化或者城镇化进程置于一个更长的时间维度，可能“三农”问题不会那么突出。过去的40多年我们经历了人类历史上最快速度、最大规模的城镇化进程。90年代开始形成异地城市化，城乡差距逐步扩大，2000年以后更加突出。“十一五”以来，中国城镇化道路和乡村问题受到高度关注，逐渐上升到国家战略层面。
制度因素造就的城乡发展关系的独特性。城乡二元结构对城乡双向流动产生了制度性障碍，但也看到中国的城镇化还没有完全固化，化解乡村问题、农民工问题还有一定弹性，关键是把握所处的窗口期，发挥制度优势，有效促进并引导城乡关系的调整。
快速城镇化和工业化过程，对乡村地区的冲击不断加剧。第一，农业，基础地位在下降，但粮食生产的功能又必须保障。第二，农民，青年劳动力流失，农村老龄化严重，农业劳动力结构面临代际转化。第三，农村，传统社会结构瓦解、空心化，社区自治能力薄弱。农村地区生活质量难以保障，公共服务和环境基础设施建设滞后与分散的农村分布形态之间的矛盾突出。
乡村发展问题是城镇化本身难以化解的矛盾。城与乡社会形态具有天然差异，在发展效率上的差距，以及由此产生的城市拉力和农村推力，构成了乡村社会和城市社会在城镇化发展过程中的非对称发展关系，乡村社会衰落将是必须面对的长期矛盾和趋势。
乡村振兴战略是中国式现代化的重大命题和必然选择。农村农业优先发展是国家公共政策导向，乡村规划作为城乡治理工具，是对“三农”问题和乡村可持续发展问题的公共干预，要从城乡现代化视角理解乡村振兴战略和乡村规划的作用。
针对乡村发展规律和对我国当前倡导的生态文明、乡村振兴和新型城镇化背景的整体认知，未来乡村的发展议题有以下几个方面：
一是乡村振兴的差异化前景和路径。城镇化带来的城乡社会转型使乡村地区走向开放系统，城乡关系差异成为影响乡村发展形态的重要因素，导致不同地区差异化的发展前景。可将其分为4种类型。
（1）乡村整体转型地区，即城乡一体化发展地区，该地区的农民、农业和农村功能都发生了整体改变；
（2）农村功能转型地区，即乡村特色化发展地区，农村本身的功能得到拓展；
（3）农业生产转型地区，即现代化农业发展地区，农业生产经营方式转变；
（4）传统农业农村地区，依然会有大量的以农业为主的地区，还会长期面临贫困问题挑战。
二是乡村地区人与自然关系的修复。乡村作为人工与自然的连接和过渡，既具有广域生态性，也具有地域文化性。工业化造成了乡村建成环境、农业开发与生态环境的冲突，打破了千百年来形成的传统乡村地域格局，面临人与自然关系的修复和空间格局的调整。
三是建立城乡要素双向流动循环机制。新时代城乡的融合发展，关键在于扭转城乡要素单向流动和以城市为中心的社会资源配置方式，建立起城乡双向流动、循环机制，构建乡村与城市共生的新型城乡工农关系。
四是宜居性是乡村振兴的基础维度。人的发展是乡村振兴的根本，乡村的宜居性是修复乡村社会再生产功能的基础。从个人需求而言，乡村的宜居性与社会再生产功能的修复可以分为3个层次：生态宜居、治理有效是基础维度，产业兴旺是支撑维度，生活富裕、乡风文明是目标维度。
五是乡村社会建设和基层能力的挑战。乡村地区社会结构和治理环境发生了根本改变。主体意识薄弱、社区组织、集体经济重建成为突出矛盾，政府推动激励、乡村社会响应、社会资源介入三者关系构成了乡村共建共治共享的基础。
六是影响乡村发展因素的复杂性与规划干预的有效路径。乡村的发展和乡村空间形成有其内在的机制和逻辑，诸如农村土地制度等政策因素及其变革带来的空间效应及其应对方法，是乡村地区规划研究亟需加强的重要内容。
村庄规划怎么编？编什么内容？有一些地方运动式编制村庄规划，委托一家单位在短时间内完成几十个甚至上百个村的规划；另一种现象是规划越编越细、内容繁杂，从发展战略到详细设计，一个村庄规划的文本有几百页。我们国家有那么多的村庄，是不是以这种方式编？
村庄规划作为法定性规划，怎么全覆盖？中央文件要求“不规划不建设，不规划不投入”，同时又强调 “结合实际，应编尽编”，如何理解按需编制，如果没有规划，建设如何进行？
如何认识自上而下与自下而上的关系？村庄规划作为详细规划，需要落实自上而下的管控意图，这与一般意义上讲的乡村规划要遵循村民意愿、体现自下而上是什么关系？
农村人口流失与建设用地增长之间的矛盾如何解决？城镇化趋势导致农村人口在不断流失，但乡村地区的建设用地需求还在增长，农村地区土地资源利用效率很低，同时也要推动乡村低效用地的减量化，这个矛盾怎么解决？
如何处理分类指导与乡村发展不确定性的关系？五部委文件要求加强对村庄发展的分类指导，但也指出其中有大量“看不准”的村庄，比如人口流失的空心村，就列为“撤并”，但这些当下的空心村并不代表未来也是空心村。村庄发展相比城市有着更大的不确定性，那么在安排村庄布局时，如何配置资源？详细规划管理需要有明确的管理边界，村庄要不要像城市一样划定村庄建设边界？都需要深入思考。
（1）对乡村的认识
作为乡村规划的对象，中国乡村的特质、乡村问题和乡村的未来，要放在城镇化和国家现代化的宏观背景下来认识。有以下几个思维非常重要：
第一是系统思维，“三农”问题是一个整体，城乡是开放系统，不能就事论事、就空间论空间，需要建立系统观；
第二是共生思维，乡村地区空间要素更加多元、复合，对各类要素之间的共生关系要加深认识；
第三是动态思维，乡村发展问题是动态变化的，会有新情况、新问题不断出现；
第四是弹性思维，乡村是中国现代化的稳定器，保护乡村的弹性，有利于增强中国现代化的韧性。
（2）对规划工作的认识
首先，要区分一般意义的乡村规划与法定村庄规划的内涵。一般意义的乡村规划可以理解为对乡村地区可持续发展问题的空间治理工具。乡村规划整体的运行是一个体系，包括规划编制、政策设计、法规制定、管理运行等，法定的村庄规划是其中一个关键环节，应该发挥的是底板作用。
其次，要加强对村庄规划作为详细规划的认识。新的规划编制体系延续了总体规划加详细规划模式，但过去两个规划之间在运行上一直缺乏有效衔接。总体规划是战略性规划，是动态的。详细规划作为开发建设管理依据，以控制和约束为主，是相对静态的。村庄规划作为详细规划，要适应新规划体系构建要求，一是制度层面，加强法规条例建设，特别是乡村地区的规划管控要素多且复杂，更加需要用规则来管乡村；二是规划体系衔接，加强总体规划、详细规划和行动规划的整体衔接，不仅是在技术层面，更重要的是构建起一套支撑规划实施的管理运行机制。
（1）乡村规划的体系建设
乡村规划运行是一个整体，村庄规划作为法定规划，是整个乡村规划体系运行的基础，并不是代表所有。
第一是编制体系，村庄规划作为实施规划管理的具体依据，要与各层次、各类型的规划共同构成多规合一的乡村规划编制体系。
第二是政策法规体系，为了规范乡村地区的开发保护行为，推动城乡融合和乡村振兴而制定，与空间规划的实施紧密相关。
第三是管理运行体系，主要围绕规划管理和监督实施，需要多部门协同及各类社会主体参与。
第四是规划行动体系，针对阶段性目标和乡村建设行动形成的一套行动规划体系。
这4个方面对于认识村庄规划的运行和发挥乡村规划的作用是至关重要的。
（2）理清几个重要关系
村庄规划与五级规划的关系：不同层次的空间规划包含乡村规划的内容，从政策性到实施性，从国家到地方，要关注不同空间层次的乡村规划内容。
村庄规划作为法定规划与其他规划的关系：发展规划（如乡村振兴战略）、空间规划、建设规划（如乡村建设行动）、各类专项规划（如历史保护等）。
村庄规划编制与乡村规划运行的关系：要打破规划体系等同于规划编制的思维，加强管理、政策和法规制度建设，村庄规划的全覆盖关键在于规划许可管理制度的全覆盖。
自下而上与自上而下的关系：建立国土空间规划体系是自上而下的过程，与一般意义上讲的乡村规划要体现自下而上是不同层次的概念，体现村民的主体性和公众参与的内涵也是不同的。
（3）建立动态的规划干预机制
针对乡村地区发展要建立动态管控机制，不能用城市思维、静态思维看待乡村发展问题。
采取更加灵活有效的管控方式，针对乡村建设用地规模管理，例如采取指标管理相比“划线”管理更为灵活，过程中根据实际情况再采取分年度制定计划的方式推进，比“由远及近”以静态思维落实计划的方式更加符合实际。
行动规划是动态实施村庄规划的关键环节，区分并理清乡村建设行动与村庄规划的关系。
关注规划干预的外部负效应，建立动态评估实施机制，以过程思维应对乡村地区不断出现的新情况、新问题，及时调整、优化干预策略，不能等出了问题再被动应对，更不能按着一条路走到黑。
所谓“多规合一”，强调村庄规划作为法定规划，要发挥空间规划的基础性作用。“多规合一”不是合成一个规划，村庄规划本身应突出管控性内容，要为其他相关规划留出充分的接口，并通过规划管理和运行制度建设实现与其他规划的协调。
所谓“实用性”，村庄规划作为详细规划，应强调详细规划的实用性，体现在要以实施管理为导向，突出实用、管用、好用的原则。村庄规划会有多样化的编制模式，要结合实际，与各地规划管理体系的完善相结合，该管的要管得住，需要管的要管好，不应管的要留有弹性，避免在乡村地区编制大量不符合实际的规划。
在编制模式上，如果作为国土空间用途管制的依据，可以采取镇级（郊野单元）规划的编制模式，局部做乡村设计，甚至还有一些开发建设，再做一些局部的类似城市中的地块控规，上海等一些地方探索了这方面的经验。
（1）县域村庄发展怎么统筹？
在县域层面统筹乡村发展是县级规划的重要任务，关键是对村庄发展分区分类的认识和政策研究，其中村庄布局规划是难点也是重点。村庄分类是政策性的，有的可以是长期的，有的肯定是阶段性的，特别是对大量“看不准”的村庄，需要动态管理。乡村建设用地减量是长期工作，保护耕地也不能就事论事，以乡村“流量”换城市指标的做法只是阶段性的，许多地区推进集中居民点的做法不可持续，要一些地区把乡村建设用地减量目标直接落点落位是盲目的，甚至是有风险的。
“多规合一”也是县域层面统筹村庄发展的重要工作。前几年由住建部门推动的县域村庄建设规划，加强在县域层面统筹各部门建设行动和项目，积累很多好的经验，应该延续。
（2）村庄应该划建设边界吗？
关于村庄应不应该划边界？应该区别对待，大部分村庄是没法划的，有一点非常重要，不能用城市思维看待村庄，要按照实际的情况，边界管控、指标管控、过程管控等各种方式结合起来。
（3）如何推进乡村地区的“编”“管”结合？
编制村庄规划必须考虑今后乡村地区如何管，用途分区分类标准、用途管制规则、乡村规划建设条例是3个关键。全域、全要素，空间向外极大拓展以后，分区分类标准还不完善；管制规则是详细规划工作开展的前提；乡村建设条例是对乡村建设行为的一种规范，这个本身要通过法律法规的形式来建立。这3个方面都很重要，是推进“编”“管”结合的一个保障。
（4）其他几个需要关注的重要问题
在技术层面，比如对乡村地区生态系统的认知能力不足，土地整治带来的生态影响，具体地区生态修复的合理路径等，这也应该是今后对乡村地区规划实施开展评估的重要内容。
在空间层面，比如空间规划对农村地区格局重整的响应，根据农业生产方式转变相应的村庄分布格局，城乡转型中乡村地区价值转化路径等；
在政策层面，比如户籍制度、土地流转、宅基地政策等，会影响到个体参与城镇化的具体方式，特别是农村土地制度改革的空间效应及其应对，这些会对村庄规划编制和实施产生影响，也会带来很多新挑战。
对上海乡村发展前景应该更多地关注推动城乡融合。促进乡村振兴源于“三农”，但也要超越“三农”，上海的“三农”问题已经不是传统意义上的农业、农民、农村问题。未来，上海乡村地区的农村要起什么作用，农民是谁，未来城乡关系是怎样的，未来乡村是什么样的？这些都有待解答。
此外，针对上海近几年开展的农民集中居住方式等问题，应该加强政策评估。上海需要不断尝试，看什么样的路径更加合理，不同阶段又有不同的问题，通过评估做一些灵活的调整。既要解决实际问题，也要不断探索符合长远发展需求、与上海建设全球城市目标相适应的乡村地区发展模式。
在城乡一体化背景下，要“凸显农业农村的经济价值、生态价值、美学价值”，特别是乡村地区也要转向承载核心功能。上海的乡村不仅仅是服务农业、服务农村，实际很多功能应该拓展到服务城市，将优化新城、城镇和乡村3个空间统一考虑。上海“十四五”特别强调新城战略，应该把乡村空间再组织作为上海空间结构调整优化的一个重点，甚至上升到战略性空间的高度。
城乡生活圈建设是大都市地区城乡高度融合、深入融合的基础。生活圈建设是基础性的，同时也是综合性的、战略性的。要围绕经济、社会、空间3个方面城乡深度融合，将生活圈导则转化为推动上海乡村发展的工作指南。
关注乡村未来的议题，离不开宏观战略导向，城乡融合是接下来上海城乡关系转变最核心的议题，包括几个重点：城乡资源配置方式，特别是公共资源的配置方式怎么改变；怎么促进乡村地区的产业多元化；怎么破解乡村要素的双向流动，改革既有乡村要素流动的管控制度，通过灵活性、多样性的探索逐步增强乡村地区发展活力。
在此过程中，需要发挥好乡村规划的引领作用。第一，要加强对乡村发展趋势和乡村规划管理体系如何构建的研究。第二，要加强评估机制，增强动态适应、优化过程的能力。第三，加强基础支撑能力建设，核心就是生活圈建设。第四，增强系统的调控能力，创新体制机制，增强”多规合一”的政策，包括产业、空间、人口各类政策的系统性。第五，探索以问题为导向的行动模式。以上几个方面都与上海乡村未来的发展息息相关，也是规划工作各环节应该关注的内容。
最后，期待上海以更加开放、创新的思维建设城乡生命共同体，重塑新型城乡工农关系，探索并创造出超大城市城乡融合发展的新模式和新道路。
讲座结束后，现场进行了热烈的互动。院乡村振兴学组的学员与张尚武教授交流问答。
首先，针对乡村规划的“精细化”和“实用性”平衡点该如何把握这一问题，张教授认为，乡村与城市一样，精细化管理的出发点还是对应人与实际的需求，山水林田湖草格局优化，出发点也是为了满足人的发展。所谓“实用性”村庄规划是作为详细规划，强调详细规划的实用性，体现在要以实施管理为导向，注重实用、管用、好用的原则。村庄规划会有多样化的编制模式，要结合实际，与各地规划管理体系的完善相结合，最终应该是该管的能管得住，要管的能管好，不应管的留有弹性，避免在乡村地区编制大量的不符合实际的规划。
其次，对于一些地方提出的乡村地区的不同空间准入管制方式，用途管制规则如何更精准体现约束性控制这一问题，张教授认为过去规划关注的更多是功能，对用地功能上附加的开发条件或政策性约束关注不够。土地使用功能往往不是单一的，生态空间也可以兼容农业空间，城镇空间的功能安排也不能按“一刀切”的思维，需要兼容性或混合性地管理，这也是今后规划管理一个难点。
最后，关于村庄规划在自下而上与自上而下这两方面的需求是否存在矛盾，怎么解决这一问题上，张教授解答：建立国土空间规划体系是自上而下的，与一般意义上讲的乡村规划要体现自上而下是不同层次的概念，公众参与方式是多样的，这与我们规划编制工作的性质有关，不同规划编制涉及公众参与的内涵、深度会有所不同。
乡村规划设计分院（生态绿色发展促进中心）
院长陈琳
活动最后，乡村规划设计分院（生态绿色发展促进中心）院长陈琳作活动小结。她表示，张教授首先为大家讲解了国土空间规划改革背景下全域、全要素规划管理的要求，从乡村振兴国家战略层面认识乡村规划的内涵，高屋建瓴、发人深省。其次，通过张教授的梳理，我们认识到乡村规划和人、生态、文化密切联系，需更加关注人居环境的提升、文化层面的地域差异、乡村基层治理，以及对经济发展内生动力的提升等。同时，张教授讲解了国土空间规划体系新要求下村庄规划编制需关注的重点以及面临的问题，在授课中结合现实问题和实际操作做了许多生动贴切的解释，激起了大家思考与共鸣。最后，张教授针对上海长期关注的城乡二元化问题、“三农”问题等提出了对上海乡村规划建设的思考，这也是今后规划院以及上海乡村规划工作者应该长期关注的方向和内容。
再次感谢张教授3小时的精彩分享！
培训现场照片
张尚武教授简介
同济大学建筑与城市规划学院教授、副院长，上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长，担任中国城市规划学会常务理事、中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主任委员等。出版专著及教材5部，发表论文100余篇，主持国家及省部级课题20余项，主持上海、合肥、西宁、武汉、济南、太原等一批国内重要省市规划实践，获得全国及省部级城乡规划设计奖30余项。
（专家发言根据会议速记整理，已经专家本人审核确认。）
文章来源：规划上海SUPDRI
原文始发于微信公众号（中国国土空间规划）：2022院高层次人才培训“浦江学堂” | 张尚武：国土空间规划改革背景下的乡村规划
