中国改革年度案例名单发布，南海“三券”制度入选

近日，“中国改革2022年度案例征集活动”地方全面深化改革典型案例名单公布。国地科技提供政策研究和技术服务的“广东省佛山市南海区：探索‘三券’制度推动全域土地综合整治”案例入选。

据悉，“中国改革年度案例征集活动”已连续举办14届，对总结推广地方改革典型经验、研究改革、宣传改革、助力地方改革发挥出积极作用。本次活动在年度200个典型案例基础上，还将进行最后一轮权威专家评议，推荐“年度改革特别案例”“年度市域改革案例”和“年度县域改革案例”最终名单，于2023年1月中旬发布。

2022年1月，佛山市南海区成为唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。

为扎实推进全域土地综合整治工作，落实建设广东省城乡融合发展改革创新实验区要求，构建城乡空间集聚新格局，佛山市南海区立足于低效零散建设用地腾退、产业用地集聚提升及生态用地精细修复需求，于2022年8月出台《佛山市南海区人民政府办公室关于开展“三券”推动全域土地综合整治的指导意见》，探索建立地券、房券以及绿券制度，通过构建利益平衡机制，激发市场主体参与，破解土地利用碎片化问题，推动逐步实现国土空间腾挪和土地集中归并。

随后《佛山市南海区地券实施管理暂行办法》《佛山市南海区房券实施管理暂行办法》《佛山市南海区绿券实施管理暂行办法》三份文件的相继出台，共同形成了“1+3”制度体系，是全省首个以全域土地综合整治为契机创设的配套政策。

设立“地券”

解决用地空间腾挪问题

地券是指在国土空间规划引领下，运用相关土地管理政策，土地权利人自愿将其低效、闲置、废弃的建设用地腾退并复垦为农用地后形成的指标凭证，包含建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标和水田指标。

设立区级“指标池”，助力项目加快落地。为减少因等待地券指标耽误重点工程开展的情况，建立区级地券周转“指标池”，地券项目通过立项审批后，各镇街可根据实际情况向区自然资源部门申请地券周转指标先行用于建设。

设立地券交易保护价，显化地券价值。允许地券在镇街内自用、区内镇街协商转让及区内公开交易，设定公开交易最低保护价，建设用地指标30万元/亩，建设用地规模20万元/亩，耕地数量指标10万元/亩，水田指标30万元/亩。地券交易指导价原则上根据上级文件和指标调剂市场行情三至五年调整一次。通过运用地券制度，将低效建设用地腾退复垦形成的指标再集中建设，有助于解决用地指标紧张、建设用地零散问题，可为城乡融合改革创新发展提供连片产业用地。

设立“房券”

解决村（居）发展权保障问题

房券是指在产业用地集聚提升过程中开展产业用地腾退时，根据村（居）集体经济组织所有的集体经营性建设用地或国有划拨留用地以及地上房屋（非住宅用途，以下简称“物业”）现有租金收益、实施成本以及可奖励情况，在实施物业拆除及土地复垦复绿工作后，向村（居）集体经济组织以及其他实施主体提供的未来特定时间内兑现产业保障房的权利凭证，也是村（居）集体经济组织兑现过渡期租金收益的权利凭证。

设置房券奖励制度，提高村居积极性。允许各镇街按照物业清拆进度及新增稳定耕地划入永久基本农田的情况，将房券作为奖励方式兑现给村（居）集体经济组织，引导产业用地连片集聚、鼓励农用地连片整理。通过房券形式，转移原物业的发展权，使村（居）集体经济组织继续获得可持续稳定收益，解决权益痛点。

设立“绿券”

平衡城市发展与生态保护问题

绿券是指现状建设用地因不适宜复垦为连片农用地，但通过复绿后符合城市绿地发展或具有一定生态价值，验收后按照一定比例兑换新增建设用地指标的奖励凭证。

绿券作为地券的补充，结合南海区腾退低效建设用地工作需要，统筹考虑各镇（街道）发展诉求，解决部分低效建设用地因面积过小、不宜复垦等原因无法通过地券立项产生指标的问题。

绿券属于奖励性质指标，仅限于镇街内自用，不能公开交易及转让。除民生、公益类项目外，绿券需累积到30亩以上，并在政府指定的产业集聚区内一次性使用。通过运用绿券，实行建设用地指标奖励，鼓励边角地复绿，助力提升城市生态品质。

在全域土地综合整治工作推进过程中，各要素、各环节极为复杂的关系加大了整治实施难度，参与主体不同利益诉求在现有利益分配方式下难以平衡，项目间缺乏系统衔接、资金统筹程度不高、主体自发参与实施的意识不强、内生动力不足等，难以实现综合效益最大化。

因此，必须加强政策体制改革，构建创新机制作为保障，激发内生动力，破解“拼凑式”实施瓶颈，保障全域土地综合整治的顺利实施和高效运行。

去年9月16日，南海区“地券第一拍”成功落槌，让“三券”政策蓝图变成了现实。以土地资源优化配置为重要切入点，积极探索建立地券、房券、绿券制度，形成一套推动土地腾挪归并的灵活工具箱，破解利益平衡问题、土地破碎问题、可持续发展问题“三道坎”，推动建设用地集约利用、产业用地集聚提升、农业用地规模经营、生态用地精细修复，加快实现城镇、农村、产业和生态功能合理分区、相对集聚、协调发展，为破解珠三角城市普遍存在的土地利用碎片化问题探路。

来源：中国改革网、广东自然资源、南海全域土地综合整治

http://www.chinareform.net/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=534&id=41775

https://mp.weixin.qq.com/s/BqyqjQSuWcNP3ypyy-gjXw

https://mp.weixin.qq.com/s/hqNNCAbFAS-4ZLRrfSEIWQ

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