理想空间 | 上海郊野单元中乡村低效工业用地减量化实践——以金山区金山卫镇郊野单元规划为例

《上海市城市总体规划（1999—2020）》明确了上海市规划建设总用地为2 400km²，而近年来上海市各级政府审批的城市、新城与新市镇总体规划汇总的规划建设范围在3 300km²左右，已超越了原城市总体规划的布局框架；按照《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，上海市建设用地总规模应不超过2 981km²，至2012年末上海城乡建设用地面积达到2 990km²，现状建设用地规模也逼近土地利用总体规划确定的总量“天花板”。用地供给远远不能满足上海城市发展的需求，现状建设用地减量化势在必行。因此，上海市通过腾挪平移、整理复垦和空间优化，形成了《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》，向国土资源部争取建设用地总规模由2 981km²增加到了3 226km²，同步提出对集中建设区外的现状低效建设用地实施减量，减量化面积约为380km²。

2008年，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈上海市人民政府机构改革方案〉的通知》（厅字〔2008〕17号）的规定，上海市原城市规划管理局和原房屋土地管理局中的土地管理部门进行整合，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局。2009年，上海市全面开展“两规合一”工作，实现“两规”实施管理图纸的衔接，并在“同一张图”下开展城市规划管理和土地利用管理工作。上海市以 “两规合一”成果和土地利用总体规划为主要依据，划定了集中建设区范围，确定了全市城市建设、生态网络、产业发展、耕地保护等总体发展格局。2014年，上海市第六次规划土地工作会议召开，提出了“规划建设用地规模负增长”,总规模从原来的3 226km²调减到3 185km²，以土地利用方式转变倒逼城市发展转型。通过对集建区外现状低效建设用地的梳理进行减量化，在不突破建设用地总体规模的前提下，采用五量管理的土地管理方式，腾出发展空间，从而缓解上海市土地资源约束的压力。

“两规合一”在全市范围内确定了104个产业区块并纳入集中建设区范围，简称“104区块”，引导工业向“104区块”集中集聚发展。在规划集中建设区内“104区块”外还有将近195km²的现状工业用地，简称“195区域”，以规划引导、转型调整、功能提升和融合发展为导向。在规划集中建设区外还有近198km²的现状工业用地，简称“198区域”，以规划引导、生态优先、减量调整为导向。 由于上海市乡村空间形态长期缺乏规划指导，地区发展落后，产业基础薄弱，城乡发展差距巨大。“198区域”的工业用地土地使用情况复杂，利用效率较低，安全生产、社会稳定、环境污染等方面都存在隐患，乡村地区工业用地粗放式的用地管理显然不符合上海作为国际化大都市的目标要求。在“创新驱动、转型发展”的时代背景下，上海尝试通过建设用地增减挂钩政策推动集中建设区外低效用地的整治，实现外围低效零散建设用地的”减量”与”增效”，以此来破解日趋紧张的土地资源压力，提升乡村地区的空间品质。

在土地利用总体规划建设用地总量锁定的背景下，城乡建设用地整治成为上海土地整治的重点方向和任务，主要工作是积极开展集建区外工业用地渐进性整治、分类推进农村居民点整治。“减量化”的主要对象是规划集中建设区外的现状低效工业用地，即“198区域”，对不符合土地利用总体规划要求且社会经济或环境效益较差的现状建设用地，通过拆除复垦等土地整治工作，使之恢复农地生产能力或发挥生态用地功能。

为了支撑和落实总体规划确定的战略目标，完成集建区外现状建设用地减量化任务，上海市规土局在集建区外构建了“市级土地整治规划—区县级土地整治规划—郊野单元规划—土地整治项目规划设计”的四级土地整治规划体系。按照网格化、精细化、信息化的管理要求，原则上以镇域为基本单元，全市共划定104个郊野单元，与998个城镇控规单元无缝对接。2014年，在试点郊野单元编制研究的基础上，上海市规土局形成了《上海市郊野单元规划编制导则（试行）》，并出台了《郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行）》《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》等政策文件，全面铺开郊野单元的规划编制工作。

根据编制导则，郊野单元规划的核心任务包含农用地（含未利用地）整治、建设用地整治和专项规划整合三大板块。其中，建设用地整治的工作内容主要是确定集建区外现状建设用地的分类处置和新增建设用地的规模、结构和布局，重点是通过对集建区外的现状零星农村建设用地、低效工业用地等进行拆除复垦实现减量化。一方面，根据企业和农民搬迁意愿度调查结果制定减量化实施方案；另一方面，根据减量化激励措施和实施机制，明确集建区外现状建设用地减量化相应类集建区的空间规模、布局意向、适建内容及开发强度区间等，初步明确用地供应方式，建立建设用地之间的勾连机制，做到地类和资金初步平衡测算，为未来“增”与“减”郊野单元内增减挂钩项目区的选择和规划编制提供依据。

上海郊野单元规划源于土地整治，高于土地整治，土地整治对象由农村土地向全域用地的增减挂钩、流量管控、结构优化转变，是上海推进城乡一体化统筹发展的重要举措。

乡村地区低效工业用地的减量化，意味着这部分工业企业的关停、搬迁，导致企业将失去收入来源、村集体经济组织失去土地租金收益，在具体实施操作上存在较大的难度。上海郊野单元规划在推进低效建设用地减量化的同时，更为重要的是要保障农民和集体经济组织的利益。因此，上海郊野单元规划以“减量化”为抓手，在增减挂钩政策基础上，叠加了关于优化空间资源、集约用地布局的空间政策和指标补偿，充分发挥土地级差效益，建立集体经济组织“造血机制”，通过资金平衡以保障减量化工作的实施推进。根据《上海市郊野单元规划编制导则（试行）》，建设用地减量任务分为三类：工矿仓储用地减量、农民宅基地减量以及其他建设用地减量，重点为工矿仓储用地（即198）的减量。本文以《上海市金山区金山卫镇郊野单元规划》为案例，针对上海郊野单元规划中工矿仓储用地减量化的关键问题，从技术路径和实施路径上进行实践探索。

金山卫镇位于上海市郊南部，行政隶属于上海市金山区，位于金山区南部，东与石化街道、山阳镇毗连，西与浙江省平湖市为界，南与上海石油化工股份有限公司相邻，北与张堰、廊下镇接壤。规划范围为金山卫镇行政辖区内所有土地，总面积55.06km²。

上海郊野单元的减量化工作路径主要分为以下4个步骤：

①确定减量化目标，落实上位规划的指标任务；②全市统一数据底板和统计口径，对现状建设用地的减量潜力进行分析，摸清家底；③制定分期实施的建设用地减量化方案，明确减量化对象的空间图斑和减量指标；④制定相应的实施保障机制和政策，对减量化图斑进行逐一立项，逐步推进落实减量化任务。

金山卫镇郊野单元规划减量化路径示意图

上海市以《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》为总体目标，以两规合一成果为基础，将建设用地总量和减量化任务指标从市级层面向区县层面和乡镇层面进行传导落实。充分考虑了城乡规划和土地利用总体规划的技术方法、实施手段的不同，对建设用地总量和减量化任务指标实行土地指标的刚性管控，对具体减量图斑的空间落地则由郊野单元规划进行具体的研究，保证规划的弹性和动态实施。

（1）建立便于乡镇实施操作的减量化动态数据库

金山卫镇企业土地权属大多为集体土地，村集体对土地管理意识较为薄弱，大部分企业没有土地租赁合同或租赁期限不详，续租等以协商为主，对减量化工作造成一定阻碍。企业地上物以无证建筑居多，生产安全难以保障，并且大多数企业没有进行污水纳管，生产垃圾没有专门的处理方式，生产垃圾随意堆放，对镇域环境造成了一定的影响。产业地块以初级加工为主，产能低、经济效益不高，厂房租金是村集体收益的主要来源。

在减量化工作开展初期，结合现场实地调研、下发《村内企业调查表》给村委填表、经发办已有经济数据校核等调研方法，对金山卫镇各行政村的“198”工业图斑等建设用地进行实地踏勘，对镇村两级相关人员进行了访谈，形成了图、表、照片一一对应的GIS数据库，对郊野单元范围内的所有建设用地图斑建立了“一地一档、一企一档”，对土地使用情况、建筑情况和企业情况进行了列表说明，配以卫星影像图和现状照片。

（2）工矿仓储用地减量时序评定方法

规划以一地一档GIS数据库为基础，对工矿仓储用地的减量化潜力进行评价分级，并提出减量化实施的原则：近期首先将集建区外，能耗大、有污染、效益差、土地租赁合同到期、涉及产业结构调整、历史违法及闲置的企业进行减量化；远期针对搬迁难度较大，经济效益与社会效益相对较好的企业进行减量化。 

第一步：筛选明确可以减量的工矿仓储用地，将工矿仓储用地中闲置、废弃、已经停产的地块划入减量。

第二步：规划使用层次分析法对其余工矿仓储用地进行客观评价，选取土地权属、污染能耗、建筑质量和经济效益等五类关键指标进行权重叠加，分值越高表示减量效益越大，形成工矿仓储用地减量初步筛选。

通过层次分析法（AHP）进行综合权重计算得到各影响要素的综合权重，经过综合评价后，分析出减量潜力较高的企业，并落实到空间图斑和用地指标。

（3）工矿仓储用地减量化方案确定

减量化潜力评价的数据是基于现状客观分析得出的研究结论，并不能代表最终的减量图斑，实际减量方案涉及村集体的相关利益及企业的意愿度等主观因素。但该潜力评价结论作为初步技术方案，在减量化方案确定的过程中起到了积极推动的作用，对于减量化方案的落实和实施具有较强的指导性，为村镇等减量化实施主体提供了技术支撑。最终通过多轮的协调和讨论，按照“做实近期，展望远期”的原则，规划分为近期减量化方案和远期减量化方案，最终减量方案绝大多数分布于减量潜力评价较高的企业中。

（4）减量化方案的动态更新

由于减量化实施中存在诸多的不确定因素，最终减量化地块与减量化方案之间难免会存在不一致的情况。通过对金山卫镇已经立项的项目与郊野单元规划中减量化方案进行比对，发展减量化项目均位于减量方案图斑内，但在减量时序上略有调整：一处宅基地被挪用为企业用房，村委会按照先易后难、先违法后合法的减量工作思路，经过与企业业主多次沟通，决定将其提前减量，由远期减量提前至近期；另一处企业因临近地块的减量化实施对其造成积极影响，也要求提前减量，由远期减量提前至近期。因此，在减量化实施方案中应注重预留弹性空间，通过定期开展实施评估和动态修编的方式，保障减量化任务的逐步落实和推进。

针对建设用地减量后带来的镇村税收收入减少、就业岗位减少等问题，需要从解决农民就业、村集体利益补偿等方面提出建立长效“造血机制”的研究，切实考虑地方减量实施的各种问题，制定相关的政策保障减量工作的开展。

根据《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》，上海市级层面主要提出了规划空间奖励、双用地指标腾挪、新增建设用地指标奖励、简化规划编制程序、土地利用和出让等政策。

（1）以减量获得类集建区的规划空间奖励。通过建设用地减量，可获得类集建区的规划空间。类集建区的空间规模原则上控制在建设用地减量化面积的1/3以内，即拆三还一。类集建区可以作为郊野单元内可供开发的新增用地空间，或者安排到规划布局合理、设施配套齐全、土地效益较高的区域。

（2）双用地指标腾挪。根据建设用地复垦减量化（拆旧地块）情况，等量新增建设用地计划指标和耕地占补平衡指标用于落实建新地块（含农民安置地块和节余出让地块）办理农转用手续，即双指标“拆一还一”。

（3）新增建设用地指标奖励与减量化工作联动核查。按照年度减量化分解目标，将年度建设用地减量化计划和新增建设用地计划、经营性用地出让计划一起分解下达到各区，作为年度考核目标的重要组成部分。根据各区实际的减量化任务完成情况，按年度进行新增建设用地计划的奖励。同时，建立减量化工作联动核查制度，对各区的减量化工作进行监督，未按原定规划和计划完成减量任务的，新增建设用地计划和耕地占补平衡的差额部分将被市局强制归还。

（4）简化规划编制调整程序。对控规进行适当调整，强化和加速造血功能。包括适当调整已批控详中的规划参数、用地性质，以产生尽可能多的开发带动效益等。

（5）采取适应性的土地出让方式和使用政策，如限定地价、无偿或限价提供经营性物业，定向用于减量化的集体经济组织，或定向挂牌给集体经济组织授权的区属国有公司，为集体经济组织，或综合利用集体建设用地流转等政策，盘活低效建设用地，建立长效“造血机制”。

为了更好地推进减量化的实施，金山区人民政府先后发布了《金山区人民政府关于印发<金山区集建区外现状建设用地减量化工作实施意见>的通知》（金府发〔2014〕19号）、《金山区人民政府关于印发<金山区集建区外现状建设用地减量化指标管理办法>的通知》（金府发〔2016〕17号）《关于进一步规范<金山区集建区外现状建设用地减量化指标管理办法>的补充口径（一）》（金规土〔2016〕99号）等政策文件，从区级层面提出了减量化的目标任务并分解下发到各个乡镇；组建以区领导和部门为核心的区级减量化工作领导小组、各乡镇为责任主体和实施主体的工作协同机制；对减量化相关指标的取得、使用和交易进行了明确的规定；建立了“规范化、标准化、制度化和格式化”的减量化项目管理环节，充分保障了减量化工作的顺利推进。

减量化方案布局图（近期）（左）

减量化方案布局图（远期）（右）

在新常态下，我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，城乡规划建设将从过去以增量为主、粗放扩张的发展方式逐步向以问题为导向、补齐短板，提高存量空间质量的方式进行转变。上海郊野单元减量化工作运作的基础在于“五量调控”和城乡建设用地增减挂钩政策，通过对乡村地区低效建设用地的“减量化”，将节约出的建设用地指标转移为更高效的土地开发利用，提高建设用地资源配置效率，实现“流量”增效和高质量发展。

在乡村振兴的背景下，上海郊野单元规划打破了传统重城轻乡的规划结构，提高了乡村地区的规划建设水平，通过低效建设用地减量化工作撬动了上海乡村地区发展的动力和造血机制，为乡村振兴相关配套项目的落地打下了坚实的基础。

在国土空间规划的背景下，上海郊野单元规划落实了从上而下的指标总量传导和刚性约束条件，通过建设用地减量化的工作，从全域全要素统筹发展的角度对建设用地指标和空间进行了再分配，在实施层面积累了一定的经验，自下而上地为国土空间规划的落实提供一定的实践参考。