【视点】丹麦国家自行车战略解析及启示

中国提出“科学确定城市步行和自行车交通发展目标和实施策略”，把“发展步行和自行车交通，重点是解决中短距离出行和与公共交通的接驳换乘”作为发展目标。重点仍然在于解决“步行和自行车交通环境日益恶化、出行比例持续下降的实际情况”。中国还没有形成政策层面上系统的目标和战略。提出要“加快城市交通发展模式转变，预防和缓解城市交通拥堵”、“倡导绿色出行”等政策要求，只限于设施布局、专项规划及自行车出行分担率等技术措施和具体要求，缺少系统性配合措施。

丹麦有世界上独一无二的自行车历史、世界上公认的自行车王国。丹麦把发展自行车作为国家战略提出，其系统和整体的思维，战略目标和政策措施为世界各发达国家深入研究借鉴。丹麦面积相当于我国珠三角城镇群面积的3/4，海南省的1.25倍，其战略同样可为中国制定和实施区域、省域、市域和国家自行车发展战略、政策和规划提供参考。

1.1 丹麦王国概况

2014年丹麦王国（丹麦文：Kongeriget Danmark）人口562.5万人，面积4.3万平方公里，自行车数量超过450万辆。全国有12000公里专门的自行车道，其中有11条总长达4233公里的“国家路线”贯穿全国东西南北，构成了丹麦自行车道的主干道。

1.2自行车出行趋势

在小汽车冲击下，丹麦全国1990年代起自行车出行持续下降，直到2000年代才趋于稳定，相比下降超过10%（见图1）。

在欧盟的政策框架内，制定发展自行车国家战略和/或行动计划（规划）要求设置准确的目标和清晰的内容。框架要求现有各方自行车政策的协调，区域和地方当局共建，基础设施投资、计划项目资金、研究和促进活动的资金的融合，同时推动新的立法，运用财政激励措施。

丹麦交通部（Ministry of  Transport，丹麦语Transport ministeriet）于2014年7月发布了新版政策《自行车上的丹麦——国家自行车战略》（Denmark-onyour bike! The national bicycle strategy[5]，简称《丹麦自行车战略》）。较之2007年发布的战略《更多的自行车上路》，新战略更关注于从文化和传统角度推动自行车的整体发展，聚焦于自行车作为交通方式的日常出行、骑车旅游和娱乐休闲、骑车上学和安全。

3.1自行车战略三大支柱

《丹麦自行车战略》目标由三个支柱支撑，每一个支柱有专门的措施（图2）。

3.2天天骑车

   战略支柱“天天骑车”（everydaycycling）支撑“以自行车为工具，增加出行通畅、清洁环境”目标，是要把自行车作为交通工具的自然选择，成为城市居民日常生活的组成部分，促进长距离出行采用自行车与公共交通有效结合的交通方式。

3.2.1丹麦政府的战略措施

丹麦交通部为“天天骑车”制定的专门措施，包括：

（1）在火车站和其他交通枢纽为自行车建立更安全和更有吸引力的停放设施。

（2）成立专门的监控专家小组，研究减少车站的自行车盗窃的措施，发起预防自行车盗窃设计竞赛。

（3）在新车站建设时，成立专门研究自行车停放要求的工作组。

（4）支持更多的城市建立自行车高速路（Cycle Superhighway）。

（5）支持“自行车城市”（Cycling Cities）为推动自行车发展的整体方案投入资金。

（6）争取在适合的道路交叉口实行红灯时允许自行车右转弯。

（7）增加企业雇主对骑车上班族的关注，制定相应的工作时间表。

3.2.2 “门到门”措施

“门到门”就是出行者采用自行车组合公共交通或铁路出行。根据丹麦国家出行调查（2010-2013）的数据，59%的出行居民出行采用小汽车（图3）。自行车与小汽车同样具有“门到门”的优势，近60%的小汽车出行，显示了实施“门到门”战略具有较大的替代相应小汽车通勤出行潜力。

实施“门到门”及配合专门措施的具体化要求包括：

（1）改善和优化自行车停放设施：

• 自行车停车架设置在车站到达区域和站台自然顺畅的路径上。

• 无论何时应当有空闲的停车架，总是使骑车人感觉有足够的自行车停放空间。

• 自行车停车架应当容易地与自行车架锁在一起，使骑车人感觉其自行车停放安全。

（2）改善自行车通勤环境，包括在自行车高速路连接公共交通的附近、车站和其他位置建立自行车停放设施。为吸引更多的骑车人，丹麦交通运输部与丹麦国家铁路局（Danske Statsbaner，DSB）签订一份10亿丹麦克朗限额的协议，建设小汽车和自行车停车设施。

（3）促进雇主对员工自行车出行的投入，要求企业和雇主承担促使更多的雇员骑车的责任，包括提供骑车上下班雇员的更衣室、淋浴设施、毛巾，以及自行车维修服务；制定使员工能够容易地组合自行车和火车/公交车出行方案。政府制定促进雇主为员工购买通勤用自行车的鼓励措施，如扣除或减免公司税收政策。

3.2.3 “感谢你：多骑车”，不论长途还是短途

采取措施使自行车短途和长途出行均具有吸引力。除哥本哈根外，在丹麦所有城市的任何位置都能够在3km或骑车15分钟到达市中心，在中小城市则可以达到城市的任何地方。出行调查表明，5km以内的自行车出行占到自行车出行总量的85%（见表）。

表中5-9km出行仍然有较大的比例，表明了自行车可以成为较长距离出行的交通方式。同时，1/3小汽车出行量的出行距离小于5km，也表明了自行车出行替代小汽车的潜力。

（1）发挥城市规划的作用：规划和建设具有商店聚集，居民住宅距离商业区距离在1-4km，小学和中学在3km以内，工作和社会服务在4km内的特点，最适合自行车出行的功能紧凑型城市。

（2）改善自行车高速路，在较长距离通勤出行上替代小汽车，措施包括：

• 自行车交通的绿波系统。

• 划分快速车道和舒适车道。

• 沿自行车高速路的灯光标志。

• 自行车停放设施。

• 舒适的可达性，如路边脚凳。

• 服务站，配备气泵、饮水设备等。

• 骑车人和行人的隔离。

（3）交叉路口红灯亮时允许右转弯：丹麦交通法规禁止在红灯亮时任何交通工具右转弯。为增加自行车吸引力，选择城市中的部分交叉路口和国家道路的交叉路口进行红灯亮时允许自行车右转弯的试验，根据效果进行推广。

3.3积极假期和娱乐

支柱之二“积极假期和娱乐”（ActiveHolidays and Recreation）支撑“以骑车为乐，更健康的生活和新体验”目标，倡导健康的生活方式，推广自行车娱乐和旅游。

3.3.1国家政策

2011年，丹麦每年人均娱乐旅行性骑行约60km。同年，有120万自行车旅行者访问丹麦，为丹麦经济带来55亿克朗收入。丹麦交通运输部为此提出了持续改善自行车旅行条件专门计划：

• 改善国家自行车道路的路标。

• 建立专家团队，研究发展自行车旅游和设定年度自行车旅游方案奖。

• 建设更多的娱乐旅行性自行车线路。

• 建设具有良好的可达性和互联性的自行车路网。

  
  

3.3.2“骑车作为爱好”

国家政策细化为以娱乐为基本目的的自行车出行要有新体验和新感觉，措施包括：

（1）更好的自行车道路标识：

• 提供醒目的娱乐性自行车线路标识和兴趣点指向。

• 旅游自行车道路标识要清晰指向景点和历史文化兴趣点。

• 改善娱乐性和旅游骑车标识。

• 改善和协调娱乐旅游自行车道路网与丹麦国家路网标识。

（2）线路改善：包括标识、途径调整、路面改善、命名、编号和信息数字化，协调好娱乐性和旅游自行车道路与区域和国家自行车道路的规划和建设。

（3）更多的娱乐性自行车线路：娱乐性自行车线路应当具有不同类型的休闲活动特性，如乡村间的放松心情骑行和愉快骑行，森林中享受山地自行车运动骑行，连接国家公园等。

发展建设良好的娱乐性自行车道应遵循下列准则：

• 安全：不能把沿机动车道路设置的自行车道改成娱乐性自行车道；不能把流量较少的线路改到流量较大的线路上。

• 旅游目的：新线路要改善和提高沿线体验，包括关于文化和自然景点和连接标志性国家地标的线路选择和组织。

• 服务：沿线路提高服务水平，包括改善住宿、购物、自行车维修、餐饮服务等。

• 舒适：线路调整不能减少舒适性，例如，除非为了体验、服务或安全，不能出现增加坡度、从硬化路面调整到碎石路面或土路、小于90o转弯等调整。

• 标识：线路采用丹麦道路理事会指南规定的标志，并与区域和地方自行车线路协调一致。

• 明确的含义：国家线路是有明确引导骑车人从一个交通枢纽到另一个枢纽的主交通干道。道路布局的改变不能让骑车人理解为绕开了最短最适合的自行车线路。

以上准则同样于自行车线路网和针对国际观光者的旅游线路建设。

3.3.3 “2个车轮上的体验”

丹麦将国内外自行车旅游者分为2类：

（1）部分时间（part-time）自行车旅游者：占自行车游客的75%，旅行中有多次短途自行车骑行或有1个或2个较长途的骑行，常为一对夫妇或一个带小孩的家庭，途中准备有野餐。这种旅行希望选择有一定数量兴趣点的、较小的环形线路。

（2）全时（full-time）自行车游客：占自行车游客的25%，自行车游客骑行距离长，距离超过10km。他们也许骑车到达丹麦，选择专门连接国家之间的自行车线路，自带自行车和高质量的装备。

针对自行车旅游者措施有：

（1）制定行动计划：扩展国家道路网，包括建设乡村和小岛屿上的国道和市道网络，以扩大自行车旅游范围。地方政府和组织建立基金推动国道的自行车旅游，建立特别基金发展居民少于1200人的小岛屿的自行车旅游。

（2）依靠专家：组建专家团队，研究将丹麦打造成具有吸引力的假期自行车旅游者目的地，包括创建良好的和一致的线路设计，使本地居民和国际自行车旅游者都有便捷可达性的线路、现代电子线路指示、兴趣点指示、餐饮和住宿选择；协调发展自行车旅游计划或行动，协调发展娱乐性骑车和自行车旅游。

（3）设立年度自行车旅游奖：在全国范围内鼓励制定、实施和推广成功的旅游方案或计划。

3.4儿童和安全的骑车人

自行车骑车人是道路上最脆弱的群体，每公里伤亡风险是小汽车出行者的5倍。此外，丹麦交通事故中每受伤一人所带来的社会经济代价达270万克朗，其中医疗救助、收入和生产的损失70万克朗，社会福利损失200万克朗。支柱之三“儿童和安全的骑车人”（New and SafetyCyclists）支撑“安全上学和娱乐出行，更好的交通文化”目标，是要吸引更多人骑车，重点在于道路设计是安全的，骑车出行人感觉也是安全的，并保持良好和礼貌的自行车文化。

3.4.1自行车文化传承

2012年的大规模试验调查（Mass Experiment）表明，骑自行车或步行上学的小学生，在校园中发生冲突情况较少，上课时的注意力优于乘小汽车上学的学生。鼓励措施包括：

（1）支持上学和休闲活动的自行车专用道发展建设。采取措施包括：自行车专用道与机动车道路隔离；当国家道路和自行车专用道同是上学路线时，优先的选择后者进行建设。

（2）开展“骑车上学城市”（SchoolCycling Cities）活动，进行上学道路的安全建设。包括，选择和划定风险区域，识别分类“危险的上学路段”（dangerous school road），并采取措施减少交通事故。鼓励各个城市政府采用适合于本地的活动，例如：

• 开展多种活动，如国家“所有儿童骑车”行动，鼓动儿童骑车去学校；开展“自行车游乐日”（Odense市，安徒生的故乡），开展自行车游戏、自行车培训活动；“了不起”行动（Skanderborg市）表扬自己骑自行车、步行、乘公交车等上学的“了不起的同学”，鼓励儿童自行上学并自己报告和交流体会，还包括戴头盔骑自行车竞赛等内容

• 地方城市政府在步行区或速度限制区开展试验，研究车速降低与鼓励骑车上学的关系。

• 在学校周围建立分离的道路，隔离骑自行车、步行和其他交通到校线路。

• 在学校开展巡逻，提高“这里的道路是学校的道路”意识、增加安全感。

3.4.2“车座上的儿童”

培养更多的儿童和青少年骑车上学的措施：

（1）针对实际行动的倡议：自行车游戏、骑车测试和骑车行动计划。

（2）设计制定专门的教育计划：道路交通教育，包括“看看我的自行车”、“发现最安全的上学之路”和课堂教育等。

（3）针对自行车的倡议：研讨会和维修保养课程。

（4）行为调整：通过交通法规，包括速度限制、交通隔离措施、学校周边的小汽车限制，以及交通政策，如头盔政策等，改变出行行为。

（5）物理变化：标识和标志指示“这是学校专用道路”，自行车专用道、交叉口、自行车停放和维护基础设施改建。

3.4.3 “相互关照”

自行车骑车人道路交通安全，特别对儿童骑车具有决定性作用。“相互关照”尤其体现在安全上，具体内容包括：

（1）自行车安全专项行动倡议，如：

• 开展“年度道路安全城市”（Road Safety Cities ofthe Year）评选活动，包括降低交叉路口小汽车速度、提高骑车人在道路交叉口的可见性、提高司机和骑车人相互意识到对方的存在感、提醒骑车人走捷径不安全、减少在交叉口的分心因素。

• 减少右转弯事故，即采取多种措施，减少交叉口自行车直行和卡车右转弯产生的事故，包括交通管理部门和警察合作，制定自行车骑人和驾车人行为规则和道路设计和改造（包括信号灯、停车线、停车区）措施。

• 持续改善铁路道口安全：计划到2018年，所有铁路路口全部拥有安全设施或措施。

（2）利用信息技术和宣传材料工具，用于教育、推广和理解道路自行车安全知识和培养优秀自行车文化，包括使用自行车头盔、车灯和反光镜、卡车司机右转弯的视觉死角等细节教育，还用于中小学生理解其他道路使用者的行为举止，更好地理解什么是好的交通文化的教育上。

在学校向中小学生讲授安全地应对交通，特别是培养步行和自行车出行中关于自身和他人安全的责任意识，并进行相应的测试。

《丹麦自行车战略》对于制订中国自行车发展战略、政策和规划有最实际和直接的启示。

启示一：全方位的自行车战略。《丹麦自行车战略》不仅仅鼓励以自行车作为交通方式的日常出行，而且鼓励其他目的的自行车出行；既鼓励长途自行车出行，同时鼓励多种交通方式组合出行。战略要求现有各方自行车政策的协调，区域和地方当局共建，推动企业与雇员参与，基础设施投资、计划项目资金、研究和促进活动的资金的融合，同时推动新的立法，运用财政激励等等，形成全方位的自行车战略。

中国的自行车战略还停滞在“保障自行车的基本路权”、要“科学确定城市步行和自行车交通发展目标和实施策略”的要求上，远不是全方位的战略。丹麦为中国制定相应的自行车战略提供了制定系统战略的样板。

启示二：自行车娱乐、健身、业余爱好、休闲和旅游纳入自行车战略。作为自行车战略的三大支柱之一的内容，充分扩大自行车的使用范围，实质性地减少其他交通方式的出行量，使城市交通更加可持续发展。

中国目前仅把自行车作为经济的和减少机动车出行的交通措施，还没有认识到发挥自行车在健身和业余爱好、休闲娱乐、健康的社会价值，创造旅游业产值和制造产业的经济价值等自行车出行产生的高附加值的“高端”推动作用。这不能不说是中国制定发展自行车政策和自行车规划上需要填补的空白。

启示三：进行战略措施的社会经济分析。例如：对允许携带自行车乘通勤列车的政策分析，在高晚峰时段通勤出行，经济的办法是用在起讫点车站各有1辆自行车替代带车乘车，而且第二辆自行车每日的使用费是带自行车乘火车费用的1/10；推动“国家自行车城市”活动，使欧登塞市减少了20%的交通事故，每年增加了2100年的骑车人寿命，节省了3300万丹麦克朗的医疗费用；戴头盔的骑车人比不戴头盔的骑车人在交通事故中头部受伤的风险减少44%（2012）；绿波系统（Green Waves）使骑车通过Norrebrogade街（哥本哈根市最繁忙的街道，自行车和行人专属通道，禁止机动车进入[8]）的时间减少了2分钟，速度轻松超过25km/h，自行车投入产出效果等等测算，为制定和实施自行车战略奠定了可靠的基础。

中国目前没有自行车社会经济效益的研究和积累，政策措施说服力不足，还停留在“大力发展”的定性推动上。中国制定自行车政策措施需要实质性分析效果的支撑，重新起步开展相应的研究和积累是必须进行的基础工作且不能被跨越。

启示四：战略措施配套资金的落实。丹麦政府与有关各方筹集资金发展自行车交通，相应的自行车战略分项措施都有具体的投入，如1.8亿丹麦克朗用于自行车高速路（CycleSuperhighway）和自行车停车设施建设，1.75丹麦克朗用于国道和地方道路建设新计划，建立0.5亿丹麦克朗的自行车发展基金，留出0.21亿丹麦克朗改善和预防右转弯自行车事故资金。资金落实保障了战略措施的落实。

中国提出“保障资金投入”、“鼓励和引导民间资金参与，多渠道筹措建设资金”的要求，仅仅是“加大”了的要求，不是实质的规定。没有资金保障，政策措施难以落实，也无从评估和判断效果，政策很可能留在“纸上”。丹麦的战略启示了，中国可通过中央财政计划的实质投入，促使和引导地方政府采取行动，落实自行车政策措施的资金，将国家政策落实到位。

丹麦面积相对于中国城市来说，只是一个较大的市域范围，但是，其发展自行车政策的系统性和全方位的战略，清晰的目标和可操作的措施值得认真学习借鉴。特别是在自行车政策与其他社会经济政策的协调、自行车产生的健康、社会和经济效益、运动休闲和娱乐、自行车事故、自行车盗窃、旅游、儿童青少年教育和培训等的中国自行车政策的短板方面，可借鉴丹麦的经验，通过不断的研究积累，奠定支撑建立自行车国家战略和规划的基础。

文章曾发表于《综合运输》 第05期  2017年5月出版