编者按
国土空间规划体系的全面改革对规划编制工作提出了新的要求。2019 年5 月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，确立了五级三类的规划编制体系。全国不少省、市正如火如荼地开展新的国土空间规划编制。为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系改革背景下规划编制的思考”为主题组织学术笔谈，邀请在规划编制工作一线的专家共同探讨、分享最新的规划实践中的问题、思考和创新探索。敬请持续关注！
（本文刊登于《城市规划学刊》2019年第3期）
熊健（上海市规划和自然资源局总体规划管理处处长）
国土空间规划体系改革背景下规划编制的思考
2019 年5 月10 日，中共中央、国务院正式印发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，开启了“多规合一”国土空间规划体系全面构建的新时代。在这一重要历史时刻，作为一个规划工作者在思考建构一个什么样的国土空间规划、怎样建构国土空间规划的问题时，仍想回到起点和初心，回顾推进“多规合一”的初衷。城乡规划工作全面开展于建国以后，其综合性强、体系构建完整、理论研究充分、技术方法成熟，但由于脱胎于计划经济体制，伴随着快速城镇化推进，城乡规划工作在实践中较多体现地方发展诉求，或多或少存在重发展轻保护的问题，在区域协调发展、全域管控等方面也有缺陷。土地利用总体规划在改革开放后逐步开展，其特点在于自上而下、层层落实，其优势体现为“规划-计划-供地-监督-执法”的全过程管理，但也存在重指标管理、轻空间布局，重耕地保护、轻各类用地统筹，见地不见人等问题。主体功能区规划在新世纪的第二个十年才开始启动，定位于战略性、基础性和约束性规划，其初衷是强调政策性分区来发挥调控与引导作用，但实际操作上在市县以下，缺少空间落地支撑，难以具体发挥空间管控作用。在空间发展和空间治理方式全面进入生态文明建设新时代后，以上每个规划都不足以满足提高空间资源配置效率、提升空间治理能力的战略要求，不足以发挥出在国家规划体系中的基础性作用。笔者认为，新时代国土空间规划构建，必须充分发挥原有各类空间规划类型所长，以城乡规划为主体，同时吸收土地利用总体规划、主体功能区规划的优势，取长补短，推进技术突破。
在具体建构国土空间体系的实践方面，各省市均有相应探索，从上海目前的做法来看，主要聚焦在体系构建、逻辑框架、实施行动等方面重点推进。
首先，所有的规划管理要素必须依托空间规划体系层层向下传导落实。如国务院已批准的“上海2035”，其战略性定位决定着规划并不能直接作用于具体的开发建设管理行为，必须依靠完善的规划体系来落实。为此，上海在既有城乡规划体系的基础上，构建了“总体规划层次-单元规划层次-详细规划层次”的空间规划体系，通过体系实现对总体规划目标的准确传递和强制性内容的刚性管控，并搭建起规划编制和实施的桥梁。如生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界、文化保护控制线以及指标体系、城市设计等管控要求均是通过体系实现逐层落实。需强调的是，各层次规划均各有侧重，不同空间尺度体现不同空间管理的要求。如总体规划层次中就借鉴了主体功能区规划，突出政策分区，并以功能引导区表达；单元规划层次中，对于居住、商办、工业等经营性用地，以功能引导区表达，体现功能混合，也为下位规划预留弹性，对底线型、公益性设施则直接落实到地块图斑。体现出不同层次规划在精度上的差异性，避免产生上下位规划如俄罗斯套娃上下一个样的问题。
其次，强化目标-指标-策略（机制） 的逻辑框架，这是对规划内容组织上的要求，在目标与实施策略机制之间建立严密的逻辑关系，解决规划长期以来存在目标、空间方案和策略几张皮，规划空间政策属性未能充分体现的问题。城市发展目标通过指标表现，通过策略落实，并“投影”到城市空间格局上，能有效保障规划实施和各类空间发展战略目标的实现。
最后，关注实施行动，综合城乡规划和土地规划管理的优势，在时间维度上明确制定国土空间近期规划和年度实施计划，建立起国土空间规划分阶段实施的行动规划机制，形成从目标到行动、以目标引导具体项目建设的完整过程，实现对规划目标的全过程管理。目前，上海已开展国土空间近期规划编制工作，在年度实施计划方面，初步设想在土地年度利用计划的基础上，进一步拓展形成涵盖山水湖田林草等全要素自然资源保护利用年度实施计划，这也是生态文明背景下国土空间规划改革创新的必然趋势和选择。
作为一个中长期规划，国土空间规划不可避免地要应对未来发展的不确定性，国土空间规划编制和实施中思维方式和管理方式转变则显得尤为重要。“上海2035”编制提出了底线约束、内涵发展、弹性适应相叠加的思维方式，既要明确未来发展不可逾越的底线，保护好不可复制的资源，也要为未来发展留足稀缺资源和战略空间，并重视内涵效益提升。在组织方式上，规划要改变部门主导的思路，积极促进社会、企业、市民等各类主体积极参与，建立多方联动的空间治理机制。此外，全过程管理也非常有必要，建立规划实施监测、评估和维护机制，在实施过程中对行动、策略不断进行更新和自我修正，及时应对城市未来发展的不确定性和可能性，确保整体目标不发生偏差，笔者认为这也是“一张蓝图干到底”的本质内涵所在。
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原文始发于微信公众号（城市规划学刊）：【学术笔谈】熊健| 国土空间规划体系改革背景下规划编制的思考| 2019年第5期