研讨 | “双碳”目标下的城市交通有机更新(上篇)

碳交易、碳普惠深层机制

有待强化研究

来自北京、上海、重庆、成都等单位的主题报告贯穿的核心思想和理念是交通与城市同生共长，以中国城市交通发展论坛为代表的交通领域交流平台一直致力于探究如何实现交通和城市的高质量可持续发展。近年来城市交通领域的实践从根本上来说就是为了实现绿色发展，国家层面对实现“双碳”(碳达峰和碳中和)目标的重视更加有助于坚持这一发展道路。我们在把握这个机遇的同时也不能忽视实践过程中面临的挑战。

从高校开展的交通学科研究来看，有两方面研究需要在未来强化：一是当前备受关注的碳交易市场体系中如何合理定价问题；二是如何合理利用碳普惠制度引导出行选择，进而推动交通结构优化。

碳交易市场体系合理定价

碳交易市场是发挥市场资源配置作用进而促进碳减排的重要手段，越来越多的国家开始建立国家或地区层面的碳交易体系。北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7个省市早在2011年就开始启动碳排放权交易试点工作，并取得了阶段性成果。但中国碳交易体系建设还存在一些难点和痛点有待解决，其中之一就是碳交易市场政策驱动型特征明显，碳排放配额的交易价格(以下简称“碳价”)低于国际同等碳市场。《2022中国碳市场年报》显示，2022年全国碳排放额年度成交量为5 088.95万t，年度成交额为28.14亿元，成交均价仅为55.30元·t^-1。就现阶段碳交易市场而言，有必要在科学量化碳排放量的基础上，综合考虑碳交易市场范围、产业布局、经济增长预期及减碳目标等因素，引导形成合理碳价，向市场释放有效的价格激励信号，引导碳减排资源的优化配置。

碳普惠机制对出行行为的影响机理

碳普惠制度是对小微企业、社区家庭和个人节能减碳行为赋予价值而建立的激励机制，实践路径涉及出行、生活、消费、旅游、公益等众多领域，通过商业激励、政策激励、公益激励和交易激励促进低碳行为的全民参与性。碳普惠平台对公众日常生活中节能低碳行为的减碳量进行合理量化，并将其换算成积分发放到相应的公众账户，积分可用于兑换奖励，从而对减碳行为产生正向激励作用。截至2022年，中国共有12个省市进行了碳普惠尝试，搭建的碳普惠平台各有特色和侧重，激励方式主要分为实物类、权益类及情怀类3种。不同激励方式对不同人群的影响作用各异。例如，相比于获得小额经济奖励，利用积分兑换树苗或者为环保公益助力等活动对具有较高环保意识的人更有吸引力。不同人群的社会经济属性、出行特性、主观意识等特征都会影响其对不同碳普惠激励方式的偏好和响应程度。为了更好地发挥碳普惠机制的激励引导作用，有必要深入挖掘碳普惠机制对人们出行决策行为的内在影响机理，把握碳普惠机制对人们出行选择的影响程度，并以此为依据完善碳普惠平台建设及奖励机制设置，吸引越来越多的人参与低碳出行，最终推动交通结构优化、促进”双碳”目标实现。

多年来，我们始终围绕绿色交通的发展理念开展研究工作，阶段目标和战略路径都十分清晰，促进城市交通绿色低碳发展的工具箱中也有很多工具，如停车综合治理、公共汽车路权优先、步行和骑行环境优化等，但面对实践中的具体问题该应用何种工具、使用何种手段尚需进一步探索。

城市交通低碳化发展路径

城市交通领域是中国碳排放的重要领域之一，实现城市交通的低碳化发展是落实中国“双碳”战略决策部署的重要环节。城市交通低碳化发展路径主要包括4方面：交通出行低碳化、交通模式低碳化、交通工具低碳化和交通环境低碳化。

交通出行低碳化

交通出行低碳化是指在保障城市社会经济正常运转的前提下实现交通减量：一是通过交通与土地利用的协调发展、多样化的沟通交流方式(如网络会议)、多样化的工作模式(如居家办公)减少出行次数；二是通过引导居住与就业在合理空间尺度范围内的平衡、大力发展“15分钟生活圈”等缩短出行距离。

交通模式低碳化

交通模式低碳化的核心是鼓励公共交通+非机动交通的出行模式。一是创造能够满足人的多样化活动需求的非机动交通出行环境，吸引更多出行采用非机动交通方式。以步行为例，在欧洲、北美的很多城市，如果出行距离在1 km的范围内，步行是居民最主要的出行方式，有些城市的步行适宜出行距离甚至可达到1.2 km，但中国城市如深圳，由于步行环境欠佳，当出行距离超过500 m时步行出行比例就会急剧降低。二是提供更加贴合出行需求的公共交通服务，从可靠性、时间、成本等维度综合发力，提高公共交通的吸引力。三是通过设置高乘载车道(High Occupancy Vehicle Lane, HOV)、高占用收费车道(High Occupancy Toll Lane, HOT)等措施，鼓励合乘，为高承载小汽车提供更好的出行条件。

交通工具低碳化

交通工具低碳化是指鼓励采用新能源的载运工具完成出行。虽然从全生命周期的角度来看，新能源载运工具的低碳属性尚存在争议，但是从城市空间尺度来看，新能源载运工具的使用仍然是交通低碳化的重要环节。

交通环境低碳化

交通环境低碳化是指维持交通载运工具在低碳排放的工况下运行。例如，燃油车辆在不同工况下碳排放量差异巨大，特别是运行速度低于20 km·h^-1时，碳排放量会快速增长。通过有效的交通综合治理、智能化的交通管理等措施将交通运行维持在比较好的状况，减少车辆低速、怠速行驶，对城市交通碳减排同样至关重要。

“双碳”目标下

城市交通发展机遇

以“双碳”目标重新检视城市交通发展

以“双碳”目标重新检视当前城市交通发展采取的重大战略政策和措施，无论是公交优先、步行和非机动车出行环境改善还是交通需求管理，都符合节能减碳目标，只是原来语境中没有“双碳”这个重大的战略概念。“双碳”目标的提出给城市交通各项政策措施的制定和实施提供了更有力的抓手，能够让政府部门在政策制定时更容易达成共识，同时让社会各界更好地认同交通发展的一系列理念和措施。但是交通减碳不能只停留在概念上，不管是中央政府层面还是地方政府层面，最终还是要看减碳的具体指标。

仅靠“双碳”目标无法实现城市交通发展破局

城市交通发展依然面临困局。城市交通问题内容广泛，研究和解决问题的思路更多还是从独立的交通方式、采用工程技术手段出发，很难探究问题本源并从系统性和整体性上进行解决，其根源在于我们对城市交通问题的本质内涵或者城市交通问题的定位认识模糊不清。因此也就出现了公交优先发展多年但效果并不理想、交通需求管理政策多方研究但落实困难、城市交通政策易受大环境和大政策影响并发生改变等。所以，仅靠“双碳”目标无法实现城市交通发展破局。

未来城市交通发展的几点思考

继续推进城市交通绿色、智慧、共享、可持续发展政策与措施，在此基础上加强精细化规划设计和运行管理，不断提升城市交通系统承载能力、运行服务效率和品质是需要始终坚持的方向。此外还应关注以下方面：

1）重新定位城市交通。

由于城市交通问题具有多元融合的特征，既有个体生活需求，又涉及公众利益与个体利益关系，是城市科学中的重要一环，涉及多学科交叉融合，因此，需要以整体思维从城市乃至国家经济社会发展的作用来认识城市交通问题。

2）依托“双碳”目标建立碳排放计量方法体系。

为了让“双碳”战略能够有效引导城市交通发展，需要建立针对交通发展战略、政策和措施的碳减排测算方法和计量体系，通过量化分析清晰衡量各种交通发展战略、政策和措施的减碳效果，为政府决策和获得社会认可提供支持。

3）抓住新时期发展机遇提升城市交通发展破局能力。

一方面，依托信息化和大数据整合多元出行服务，通过一体化出行服务提升不断改善城市交通服务品质。另一方面，全方位的信息化、数字化有利于更加清晰地认识和把握城市交通需求和运行状况，在城市更新的新形势下，通过构建数字城市和仿真模型对未来城市交通发展的重大决策进行数字模拟和仿真分析，形成更加强大的决策支持和分析能力。

城市交通领域

落实“双碳”战略的思考

“双碳”战略与新型城镇化对城市交通发展的要求深度契合

2020年9月，习近平主席在联合国大会上提出碳达峰、碳中和目标。其后，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出推动社会经济向绿色低碳方向转型发展。“双碳”战略不仅彰显中国积极参与全球气候治理的大国担当，更使中国有机会引领全球新一轮能源革命，进而成为真正的世界经济强国。2020年，中国GDP占全世界17%，人口占19%，而碳排放量占29%，碳减排相关领域有着巨大的科学技术和经济产业发展空间。中国交通运输碳排放量占碳排放总量的10%~15%，其中道路交通碳排放量占交通运输业的80%以上，交通运输领域减碳是转变居民生产生活方式的关键因素之一。

城市层面，截至2022年底，中国城镇化率超过65%，预计“十五五”时期城镇化率将达到70%以上。受人口、环境、资源等条件约束，城镇化及经济发展模式需要由以基础设施建设、房地产开发、劳动密集型产品出口为抓手，以不断增加劳动力、能源和生产资料投入为驱动的快速增长阶段转化为以科技创新驱动生产效率提升的高质量发展阶段。创新型人才将成为市场的最重要要素，都市圈、城市群取代单一城市成为新时代城镇化高质量发展的最主要载体，区域范围内人员、物资流动将大幅增加。按照《交通强国建设纲要》的要求，需要建设“都市圈1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖”的综合立体交通网，满足都市圈、城市群乃至全国空间范围内快捷、频繁的出行需求。

城市内部层面，由新型冠状病毒感染疫情暴露出的城市基础设施和公共服务设施韧性不足的问题正在促使各大城市着力打造“15分钟生活圈”，在满足生活需求的同时加强社区治理和邻里文化建设。

在这样的背景下，需要形成由城市群到都市圈再到城市内部自上而下、互联互通、有效覆盖的大运量公共交通体系，同时又需要围绕公共交通车站打造满足日常生产生活基础需求的非机动交通网络。无论是大运量公共交通还是非机动交通，都与“双碳”战略要求深度契合。

对低碳交通规划的基本认识

1）交通工具低碳化是交通领域实现“双碳”战略的科技基础。

城市交通碳排放主要来自燃烧汽油、柴油产生的碳排放，以及电能在生产过程中的基础排放。近年来，中国铁路电气化率约达到75%，居世界第一；2022年中国新能源汽车销售近700万辆，同样居世界第一。传统能源在航空和远洋航运中占比仍相对稳定，而随着风能、太阳能、氢能等清洁能源发电在储存、运输等方面的技术突破，道路和铁路的电气化有完全取代传统能源的趋势。交通工具必将有巨大的能源技术革新，针对各类交通新能源设施的空间选址需要做出相应的规划预判，针对智能网联汽车、无人驾驶等新的技术应用场景需要构建完善的智慧交通体系。

2）交通结构低碳化是城市交通实现“双碳”战略的工作重点。

通过提供相应的综合交通服务使居民日常出行更倾向选择低碳的交通方式是政府需要关注的核心问题。随着经济社会发展，居民出行需求日益呈现高品质、多样化、一站式的趋势，需要深入研究如何应用新的科学技术、创新运营管理机制、发挥市场化手段，提供以公共交通、非机动交通以及清洁能源个体机动交通为主体、有竞争力的综合交通服务。

3）生产生活方式低碳化是城市交通实现“双碳”战略的根本目标。

城市落实“双碳”战略根本在于居民生产生活方式的低碳化、经济发展模式的低碳化。城市交通的本质是提升城市基础公共服务水平。“双碳”战略背景下，除交通工具和交通结构本身低碳化以外，更重要的是为低碳的生产生活方式提供更有利的服务。政府需要谋划并实现低碳的城市交通体系与低碳的生产生活、生态空间深度耦合，在空间规划、制度建设和市场导向方面切实落实“双碳”目标。

低碳交通规划面临的难点问题

1）新时代背景下城市规划和城市交通规划体系亟须完善。

新时代背景下城市规划和城市交通规划的内涵和作用都发生了重大转变，需要解决的问题也发生了巨大变化。交通规划的重要程度、复杂程度和编制难度远胜过往，特别是在新型城镇化、“双碳”战略等多重背景约束下，需要尽快梳理城市规划体系，明确不同阶段城市交通规划的地位、内容和目标。

2）需尽快建立低碳城市规划标准与评价体系。

按照《国家标准化发展纲要》行动计划，中国将建立健全“双碳”标准计量体系，出台“双碳”标准计量体系实施方案。城市规划层面同样需要尽快建立国家层面的低碳规划标准与评价体系。然而，“双碳”战略渗透在城市生活的方方面面，很难形成独立的标准体系，如何判断规划是否充分落实“双碳”战略是现阶段规划行业亟须解决的理论难题。

3）低碳交通规划需要支持城市经济社会活力繁荣。

“双碳”战略是为了实现高质量发展、高品质生活。低碳交通规划不能简单地以降低出行次数、出行距离为目标，不应片面追求职住平衡，不宜鼓励居民只在家里工作、只在社区里活动。人只有面对面交流才能迸发出创新的火花，商业需要营造不同的消费场景才能繁荣经济。街道需要活力，人类文明进步需要不断探索未知世界。随着科技的突飞猛进，人类自由支配的时间更多，出行次数、出行距离都将进一步大幅增加。“双碳”战略和出行需求不是一对矛盾，交通是服务于人员与物资流动的系统，实现“双碳”战略重点在于支持和服务低碳的现代化生产生活方式，而不是为了减少碳排放就在源头上抑制基本需求。

“双碳”目标与城市交通

领域的机遇和挑战

“双碳”目标是中国城市经济社会发展进入新阶段提出的新要求，在这一背景下，城市交通发展机遇与挑战并存。

“双碳”目标给城市交通高质量发展带来新引擎

中国城市与交通已进入高质量发展阶段，对跨领域、跨区域、跨行业提出了协调融合发展的新要求。作为新的国家战略，“双碳”目标给予这种融合发展新引擎、新动力，触发了城市交通与空间、产业、能源等在城市公共治理上相互“握手”、价值观趋同，实现了不同领域、不同行业协同治理的可能性，也从国家层面进一步传导了大城市及以上规模城市步行、非机动车及公共交通优先发展交通政策的科学性与延续性。

“双碳”目标下城市交通有机更新的思考与建议

1）加强自身能力建设。“双碳”目标对城市可持续交通发展的内涵及规划设计体系注入了新的考量要求，提出了新的评价标准。这就要求所有交通从业者必须具备“双碳”目标的计算与评价能力；同时，也要求整个交通行业加强“双碳”目标的方法论研究，共同研究制定科学合理的、社会认同的计算方法和标准体系，助力“双碳”目标下城市交通的转型发展。

2）加强系统思维。经过30余年发展，交通行业已积累了不同阶段、不同规模、不同区域的丰富的城市交通发展模式和路径“数据库”“工具包”，既有经验也有教训。这些“数据库”表明，不同城市规模、不同发展区域应制定差异化的交通政策，实施差别化的交通发展模式及治理手段，例如城市与农村、城市中心区与外围区、不同人口密度区对公共交通、小汽车等交通发展政策应有区别，不能“一刀切”。同时，交通发展必须牢固树立全生命周期的理念，贯穿规划、建设、运营、管理、维护等全过程，并体现包容性、公平性、经济性。

3）重视加减结合。城市已进入建管并举发展阶段，不同城市均已建成一定规模的建成区。面对资源与环境约束，城市交通治理及有机更新应有取舍，在实施公交优先、绿色交通优先发展“加法”政策的同时，必须匹配小汽车、非绿色交通方式发展约束及调控的“减法”政策(含行动)，二者缺一不可、相辅相成。

4）强化协同治理。城市已进入高度协同融合及区域化、信息化的发展时代，城市交通应加强“政府主导、社会协同、公众参与”的协同治理体系建设，政府千万不能“大包大揽”。一方面，建议延续1995年《北京宣言：中国城市交通发展战略》中的行动，强化和提升城市交通管理地位，城市端应高度重视并全面建立健全城市政府高层次的交通管理机制，发挥城市交通在区域融合、系统融合、行业融合等方面的政府主导、系统统筹、融合发展作用；另一方面，在新时代背景下，加强交通制度建设与完善，加快法制交通、人文交通、文明交通建设，高度重视社会力量，鼓励社会(企业)、公众参与，各司其职，实现交通治理共治共管、共建共享。

5）重视关键问题突破。随着因地制宜逐步取消汽车限购、小汽车由购买管理向使用管理转变等新一轮汽车产业政策的实施，可以预判，诸多大城市及以上规模城市中心城区将面临小汽车保有量持续快速增长的重大挑战，当前各城市抓紧研究制定土地资源约束及“双碳”目标的新型小汽车需求调控政策是关键。建议加强科技赋能、金融赋能，强化市场化等手段，在用者付费、停车治理等出行及停车政策上重点突破。

“双碳”目标下

城市交通发展对策

影响城市交通绿色低碳

发展的核心要素

2023152期

编辑 | 王海英 

审校 | 张宇 耿雪

排版 | 耿雪