【文章精选】全域国土空间综合整治：难点、创新思路及宁波实践 | 2025年第1期

【作者简介】

潘珂，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司上海分院副院长、高级工程师

桑劲，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司上海分院院长、教授级高级工程师， 通信作者

提要

全域国土空间综合整治是全域土地综合整治的一种新的尝试，体现了在更大范围内对城乡空间布局进行整体优化并实施国土空间规划的思路。宁波借助国家试点机遇，从目标与定位两个维度拓展了全域土地综合整治的内涵，打通了全域土地综合整治与城市发展战略、项目谋划实施之间的联系，强化了全域土地综合整治作为实施国土空间规划的工具属性。针对当前全域土地综合整治中的难点问题，宁波试点探索了成片实施国土空间规划、全域优化国土空间布局、构建“整治—整备—再利用”存量空间治理机制、市场化打造统筹主体等创新实施路径，并在全市域范围内开展了广泛的实践，其实践经验将为空间治理方式变革提供启示。

关键词

全域国土空间综合整治；全域土地综合整治；城乡要素流动；国土空间规划实施；宁波试点

土地整治经历了从农用地整理到全域土地综合整治的阶段演进，已成为统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。随着土地整治所涉及要素逐渐增多，面对的问题也越发复杂，对其方法路径的优化探索成为当前焦点。2022年，自然资源部正式批复宁波成为全国首个市级全域国土空间综合整治试点。经过近3年的探索，宁波在工作体系、规划体系、政策体系、监督体系等方面都进行了大量实践。其成果不但入选部首批典型案例在全国推广，其经验也被吸收到了全域土地综合整治后续相关政策中。此项工作也成为了撬动宁波经济社会变革的牵引性工程，在城乡统筹、国企改制、财税金融改革等诸多方面的成功实践使其获得了2023年度浙江省改革突破奖金奖。

1 全域土地综合整治的当前困境与各地探索

1.1 城乡要素流动路径不畅，国土空间布局难以整体优化

中国的城乡空间正在经历从“乡土中国”到“城市中国”再到“城乡中国”的阶段转变，城乡空间已成为高度耦合的混合空间。作为重要的空间治理工具，“城乡融合”也是全域土地综合整治的重要导向。当前的全域土地综合整治虽然有“全域”的提法，但主要对象还是农村地区，还难以做到真正的全域整治、全域优化，如何促进城乡要素流动是当前全域土地综合整治工作研究的重点。

土地指标流动是当前促进城乡要素流动的最主要的手段。如浙江省从2009年开始对土地整治中的建设用地增减挂钩指标的跨城乡交易进行了探索，提出了包括飞地指标、周转指标、点状供地等一系列创新方法。上海建立起了新增建设用地计划与建设用地减量化指标关联机制、减量化周转指标流转机制等方法，实现了乡村地区的减量化与城镇建设相关联。强化乡村特色资源促进城市的各类要素下乡也是促进城乡要素流动的重要方法。如重庆市大足区旭光村以玫瑰、迷迭香等特色香料作为基础打造芳香基地，发展芳香产业吸聚社会资源；甘肃省庆阳市借助红色文化、大寨精神等资源吸引人气，构建起蒲河流域的产业空间体系都属于此类探索。

1.2 整治资金投入大，地方推进动力不足

乡村和城市都是人类生活聚落，但蕴含着与城市截然不同的逻辑与价值观，无法依靠城市发展的价值逻辑来兑现乡村的价值。当下依靠国家主导的“项目治理”来推动乡村发展的方式，使乡村很难产生自我造血功能。全域土地综合整治也长期依靠财政资金，资金缺口较大且缺少建立利益平衡的有效手段。如何扩大全域工作的资金来源、丰富自然资源价值转化路径、鼓励社会主体参与整治工作也成为各地探索的重点。

扩大资金来源是激发地方整治动力的主要方式。清远市佛冈镇按照引入EOD模式与全域整治相结合，多路径争取专项资金、专项债券和政策性金融资金，提高了社会资本的参与积极性。佛山南海区在全域土地综合整治中，综合运用地券（复垦后的指标凭证）、房券（产业保障房的兑换凭证）、绿券（复绿后的建设用地奖励凭证），扩大了整治中产生指标的应用场景，提升了自然资源资产的利用价值。鼓励社会主体参与整治也是各地的探索重点。安徽省黄山市溪南镇引入俞孔坚教授“望山生活”团队，形成“新乡贤+政府+村民”发展模式，促进乡村建设用地整治和历史文化保护。浙江省杭州市余杭区在推进全域土地综合整治过程中，通过激活村民参与、共建共治共享，实现了“村里的事情大家商量着办”，扩大了参与土地整治的群众基础。以上探索都从各方面有效地拓展了整治资金投入渠道，激发了社会各界参与整治的动力。

1.3 部门权责不清晰，“整治＋”平台缺乏抓手

全域土地综合整治是优化“三生”空间、统筹城乡发展、协调人地关系的系统性工程，涉及到相关领域的各条线工作。特别是涉及到乡村治理的复杂性，全域土地综合整治便并不仅仅是物质层面的投入，更是调动公共资源实现基层动员和建设的过程。而在实际工作中，由于各条线自己的规章制度与实施要求限制，难以理清各部门的权责关系，实施过程中的各自为政、权责冲突的现象非常明显。如何围绕整治工作构建平台，搭建部门协商机制、整合部门行动资源是各地的探索重点。

在部门协商机制方面：上海通过构建形成“市—区—郊野单元”三级土地整治规划体系、搭建起跨界融合的“土地整治+”平台等方式，形成了紧密的部门协商平台，有力地推动了全域整治工作开展；广东省通过搭建三级开发运营中的“成本—收益”机制，统筹全域整治等工作中涉及的公共利益、村集体利益、市场资本利益，建立成本共担、收益共享的长效运营机制。在条线资源整合方面：上海全面梳理了农民集中居住项目、乡村产业项目、市政交通项目、土地整治项目、农业项目、河道整治及生态修复项目等各类项目资金，变“九龙治水”为协同共治。浙江余姚对全域土地整治涉及的政府基金收入、农地基础设施建设、农田水利设施建设、山区扶贫开发、村庄整治、农房两改、中心村建设补助等，通过统一机制整合起来发挥出了资金的规模效益。以上实践为全域整治探索了很好的工作路径基础。

1.4 项目分布零散，难以支撑城市战略落地

受乡村特有的产权界定不清、地缘关系紧密、公共供给薄弱等原因影响，全域土地综合整治所依托的乡村规划仍处在以满足乡村社会秩序需求为导向的阶段。反映到土地整治项目中，普遍缺乏自上而下的整体谋划，分布相对零散，成效相对局部，与城市战略耦合度不高。

各地也都在强化整治的系统性。首先是重视建立规划体系来引导整治。广州市从化区在全县域统筹中，以国土空间规划为引领，创新构建“整治格局—整治单元—整治区域—整治项目”四级整治体系，在土地整治项目实施中对国土空间格局进行了衔接与落实。上海打造土地整治与郊野单元规划“二位一体”的实施平台，通过构建郊野单元规划体系来保障支撑土地整治的实施。充分强调全域统筹设计也是当前整治规划体系构建的重要思路。如浙江省以整乡整村为对象，坚持乡镇级规划与村级规划、工程项目设计同步，贯彻“全域规划、全域设计、综合治理”与“多规合一、规设合一”理念等探索对整合整治工作成效、强化城市战略落地都具有非常积极的意义。

2 宁波试点的创新思路

2.1 宁波的城乡空间特征与整治需求

宁波地处长三角地区，城镇化进程较快，城乡发展的问题与矛盾突出，空间上表现出城乡功能混杂、城乡用地破碎化程度较高、生态系统受侵蚀严重、大量城镇低效用地散布在城乡之间阻碍了城市功能结构完善等一系列问题。一方面，宁波的人口密集、民营经济活跃，导致土地呈现“小和散”的碎片化特征，比如单宗面积在15亩（1 hm²） 以下的耕地占全市面积超过1/5、55%的农村居民点面积在2—10 hm²左右、1/3的工业用地在工业园区之外（图1）。另一方面，宁波市域的国土空间类型又极为丰富，山、水、林、田、湖、海、岛等空间要素齐备，既有大都市区、大港口区、大工业区等高密度建成区，也有极富特征的郊野乡村，对全域国土空间综合整治的需求非常强烈。自试点批复以来，宁波市以全方位谋划、全要素融合、全周期监管为抓手，在11 个先行示范片区稳步推进五大要素整治。

2.2 突破与创新

总体来看，宁波试点是对全域土地综合整治工作方法的深化探索，主要表现在对工作内涵与实施路径两大方面的突破与创新。见图2。

2.2 工作内涵突破

2.2.1 目标维度：从局部空间优化到实施城市发展战略

当前国土空间构建起的“总—详”规划体系囿于城乡发展的复杂性，还缺乏“精确对应”传导落实城市战略的有效路径，而面向实施行动的全域国土空间综合整治是落实国空的有效支撑路径。试点强调以城市发展战略为引导，将土地整治与基础设施建设、成片开发、城市更新等工作一样，看作政府主动实施国土空间规划，落实城市发展战略的重要空间治理工具。在国土空间规划的引导下，围绕重要功能板块，自上而下地谋划项目。因此宁波试点中的土地整治并不仅仅局限于乡村地区的耕地提升以及农村环境和布局改善，而是希望通过全域城乡空间的整理，优化城市空间格局，支撑战略功能落地，使土地整治真正成为实现城市发展战略目标的空间治理工具。

2.2.2 定位维度：从工作协调平台到集成创新工具

我国政治制度决定了国家在城乡空间治理中发挥着重要的基础性作用，通过对土地、资本、户籍的管制，引导着空间治理的总体成效。全域土地综合整治其实是国家制度在城乡空间治理领域主动介入的重要抓手，因此试点强调“集成”，希望从谋划端着手按照城市发展战略引导各条线项目集体生成，在空间上相互影响，在成效上相互促进，综合运用各条线的资源、政策、资金，以此达到实施效益的最大化，引导战略落地。宁波试点不仅仅将土地综合整治视作自下而上的行动，而是融入了“经营城市”的思路，也不仅仅局限在空间规划设计，而是在项目的谋划、组织、实施全流程中，强调利益统筹、环环相扣、有序实施，在实践中创新打通环节堵点，推动整治全过程融合。

2.3 实施路径创新

2.3.1 功能集成：整合零散工作成片实施国土空间规划

试点按照“战略目标—核心空间—核心项目—空间项目包”的国土空间规划实施逻辑，坚持用规划目标引导整治项目的生成，改变自下而上生成的项目相互之间弱关联、冲突大的缺陷，按照城市战略中谋划的重要功能板块来划定基本实施单元，将其拆分为“片区—单元”两级模式。“整治片区”围绕城市的一个主题战略目标划定，包括国土空间规划中确定的一个或多个功能板块。“整治单元”则根据实施项目的需求划定，重点围绕所涉项目多、权属关系复杂、多方对接需求高等区域进行划定，目的是解决实施过程中的关键难点，加快实施进程。在此思路下，宁波市域11个试点片区主要就是围绕绕城生态带的构建、余慈区域同城协同、海岸带功能完善等城市战略来划定的。

2.3.2 空间集成：突破城乡边界实现全域国土优化

试点中的实施片区和单元可以跨越行政范围，也可以跨越城镇开发边界。空间边界的突破意味着将城乡看作一个整体来进行统筹，可以真正实现全域的整体优化，同时也意味着要突破固有行政体制与城乡二元制的现实制约。片区范围内跨城乡的功能协同、设施建设、项目准入、规划调整、土地指标保障等方面都需要进行整体谋划，范围内所产生的各类指标收益、公服设施、人口生产力布局也需要整体统筹，而村民搬迁、企业搬迁、建设用地指标、占补平衡指标的使用等工作还需要构建更高层级的协调机制来解决空间集成后的障碍。

2.3.3 过程集成：构建“整治—整备—再利用”的存量空间治理新机制

试点将农用地整治、村庄整治、工业用地整治、城镇低效用地整治和生态保护修复等五大要素作为整治对象，将开发边界内所涉及的存量城镇建设用地更新盘活也纳入试点范围内，极大拓展了整治对象。对象拓展之后，试点工作涉及了城市更新、综合开发、重大基础设施建设等一系列原城镇开发边界内的相关工作，包含从垦造、整治、改造、收储、出让、建设等一系列行为。因此，试点提出打通土地整治之后的空间资源利用与建设用地土地整备、存量地区再开发再利用等工作相互联系，将各项工作的操作流程、编审要求、支撑政策进行集成，提高城乡存量空间的治理效率。

2.3.4 事权集成：做强公司化运作的实施主体平台

随着当前城市空间治理需要面对的情况越来越复杂，打造基于统一管理事权的单一主体治理机制，对于将复杂的资源、空间、权责统筹起来，避免过于碎片化的治理非常关键。宁波试点提出了构建以平台公司为主的实施主体来主导片区内的整治任务，统筹推进各项工作。实施主体以市、区两级国企为主建立，拥有参与规划、整合资源、统筹协调各参与方权责的职责。为支撑实施主体的各项工作，试点在片区组织机制、项目立项审批、财政政策支持、投融资模式创新等方面都进行了探索。目前11个试点片区中大部分已围绕区属国企组建实施主体，部分片区引入了市属国企参与。

3 实践案例：蛟川整治示范片区

3.1 蛟川片区整治概况

镇海区是宁波市起步最早、效果最好的试点地区之一。蛟川整治片区位于镇海区北部，涉及蛟川街道、澥浦镇、贵泗街道等三个街镇，片区涉及甬江科创区、宁波石化基地等重要城市功能板块，还有石化区生态防护林带从片区西侧穿过。片区内城乡功能混杂、用地图斑破碎、基础设施纵横交错、城乡环境品质较差，特别是生态防护林带已被城市建设打断，对宁波中心城区生态安全造成了较大的隐患，整治需求非常迫切。

蛟川片区是宁波最早通过部备案的整治片区之一，片区的整治工作整体以国土空间总体规划谋定的空间蓝图为目标，围绕着重大功能板块建设、城市生态安全廊道修复等重要工程的落地工作，集中谋划了补植林带断点、恢复河道生态网络、搬迁安全隐患村庄、盘活低效工业用地等一系列整治项目。蛟川片区在片区划定、功能组织、项目谋划、要素保障、事权衔接等各方面都有所创新，打通了从国空战略承接到整治项目谋划再到整治工作实施的新路径，充分体现了宁波试点的整体思路。

3.2 基于城市战略引导来强化空间集成

3.2.1 从战略格局到整治片区

蛟川片区共计27 km²，是宁波市域绕城生态带中的重要一环。宁波市绕城生态带在宁波市国土空间总体规划中具有关键的战略空间价值，是中心城区“一核四片”结构中重要的功能联系纽带，串联着甬江科创区、宁波西枢纽、东钱湖、翠屏山中央公园、世界级石化基地等一系列市级战略板块，同时也是市域生态网络中骨架廊道。绕城生态带的整治对于保护城市安全、贯通生态网络、整合战略空间具有重要意义。本次试点中，宁波将绕城生态带整体划为城乡统筹型重点整治区域， 纳入市域“3611”整治大格局中，引导各区在绕城生态带周边划定试点片区。蛟川片区就是在此引导下，通过市区协商的方式划定的试点片区。蛟川片区的整治，可以改善绕城生态带人居环境，有力地促进甬江科创区核心区、石化配套基地等重要功能板块建设，将整治工作与战略落地紧密结合，促进了片区内国土空间的整体优化。

3.2.2 从战略目标到整治项目

蛟川片区的项目谋划紧扣片区内所涉及的战略目标来组织，片区内包含64个项目，除了部分项目如镇海石化区周边7村搬迁、现代农业园建设、7号线地铁沿线TOD开发、甬江科创区核心区建设等重大项目已谋划或在建，大部分项目都是本次片区策划中整体谋划的，分别围绕重塑生态安全屏障、搬迁石化周边村庄并提升居民生活品质、保障战略功能用地需求提升城市功能、盘活低效用地促进城市转型等整治任务进行组织。项目的生成基于国土空间规划确定空间布局，综合考虑项目实施的基础条件、整治任务的契合度以及实施主体意愿来确定。见图3。在项目相对集中的区域，片区内还划定了整治单元，通过单元的整体细化来强化项目在空间中的集成。

3.3 通过城乡要素流动来促进功能集成

3.3.1 跨城乡统筹指标要素

蛟川片区城市开发边界内外的用地面积约各占一半，试点充分利用了全域土地综合整治中建设用地增减挂钩的政策优势，将建设用地复垦形成的增减挂钩指标，集中投放到了为覆盖城乡居民需求的城郊公共服务设施中，如近郊的农文旅设施、农产品服务中心、公共租赁住房等项目。试点还全面梳理了全域土地综合整治、城市更新、低效用地再开发等相关政策，集成各类政策红利，并借助部级试点先行先试的政策优势，将新增建设用地指标、耕地占补指标、以及林地、水域、湿地等各类占补指标，与存量建设用地盘活工作进行了整体统筹、综合利用，保障了横跨城乡的海天林带、万弓塘河生活休闲带，以及镇浦路等重要线性廊道的建设，用以支撑城乡功能的全面提升。

3.3.2 跨城乡共享公共设施

试点将空间划分为了八个功能组团，并将每个组团视作一个城乡功能统筹区域，打破原有详细规划单元的限制，整体策划城乡统筹区域内公共设施的配置需求。试点充分利用了石化周边的村庄搬迁、南洪零散工业搬迁、棉丰工业园更新等行动，对整治之后的土地与房屋资源进行了统筹，打造了林下休闲基地、后施市场（城乡市集）、南洪社区公共中心等服务于城乡的共享设施。同时强化对跨越城乡的重要公共廊道与公共设施的研究与论证，通过沿万弓塘河的绿道、金丰路（城乡通道） 等城乡线性工程的实施，强化了城乡联系。

3.3.3 跨城乡共建核心功能

试点利用石化区、甬江科创区等产业功能的植入带来的产业人口以及相应的服务需求，对片区内的城乡人口结构进行了重塑，原来的乡村居民通过安置形成了银凤社区等滨江居住社区，提升了原有甬江周边的人口密度与活力。原有石化区周边、甬江沿线老厂区通过整治释放出来的土地资源，除了石化研究院、创新企业总部等核心项目的引入之外，还加大人才公寓、小微企业园、配套商业街区等项目的策划，为周边城乡居民创造就业与稳定收入来源。

3.4 围绕平台主体构建来落实事权与过程集成

3.4.1 围绕平台统筹协调条线项目事权边界

镇海区确定了宁波市镇海区城市更新投资建设运营有限公司与宁波城建投资集团有限公司共同组建了宁波市镇域土地整治有限公司（简称镇域公司） 作为实施主体开展片区整治工作。镇域公司主要承担片区内统一的融资、实施统筹、综合谋划规范标准、可研论证、立项审批、融资担保等内容。除片区实施主体之外，片区之内还涉及14个项目实施主体，具体包括蛟川街道、澥浦镇、贵泗街道、城更公司、农投公司、全域公司、区征地拆迁管理所、区文旅集团、炼化公司、甬镇公司、石化区建设局、交通工程开发公司、明州集团、市建交局等。在项目实施过程中，镇域公司借助区全域整治领导小组形成了稳定的项目协商机制，在整理研判项目布局、协调各大项目功能、整合分配事权、强化空间统筹方面发挥了重要作用，极大地增强了项目实施的效率。见图4。

3.4.2 围绕平台运营需求精细化谋划空间单元

新成立的镇域公司不但要负责片区整治各类项目的融资、资金管理以及项目协调工作，还要全面参与片区的土地整治、做地储备、开发建设、运营管理等全链条工作，扮演城市综合运营商的角色。为实现资金收益，镇域公司对整治各空间单元内的空间产品形态、业态布局、产业招引等工作进行精细化策划，通过策划提升区域空间价值，打通土地整治与建设运营之间的相互联系。镇域公司还在片区策划中构建了全生命周期的资金动态平衡表，并将“资产运营收入”与“增量税收收入分成”作为重要的资金收益来源来策划各类项目，统筹片区内项目投入，并实现全生命周期监管。

4 总结

全域国土空间综合整治不仅是对全域土地综合整治的优化探索，更重要的是对国土空间规划实施路径的探索，随着国土空间规划体系的建立，全域土地综合整治作为空间布局优化调整的重要工具，具备成片开发、城市更新、基础设施建设等其他实施工具所不具备的政策优势，对于破解城乡空间碎片化、提高空间利用效率具有非常重要的价值。全域国土空间综合整治地跨城乡范围，突破乡镇边界，又引入了平台主体等特征，在探索过程中必然会面临更复杂的挑战。到目前为止，宁波试点在实施流程、激励机制、部门协同、技术标准等诸多方面都还处于摸索阶段，但其代表的空间治理思路对于完善国土空间规划体系具有深远的价值。

原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【文章精选】全域国土空间综合整治：难点、创新思路及宁波实践 | 2025年第1期