规划问道
上海辰山植物园 源自摄图网
上海市地处长江三角洲东缘、我国南北海岸中心点、长江和钱塘江入海汇合处。市域内大部分地区为长江泥沙堆积而成的典型冲积平原和河口沙洲，矿产资源匮乏，地貌类型简单，平均海拔4米。以滩涂湿地、滨海岸线、森林公园为代表的“蓝绿”空间，是上海最具特色的自然资源，提供了丰富的生物产品和强大的生态服务。
随着城市空间不断扩张，生态空间匮乏，环境质量下降，上海生态环境的短板日益明显。2014年，上海启动《上海市城市总体规划（2017－2035年）》（以下简称“上海2035”）编制，提出了建设卓越的全球城市的目标，并从可持续发展的角度将“生态之城”建设确立为城市发展的一项分目标。结合“上海2035”编制，上海市同步开展了生态保护红线划定，在对生态空间进行分类识别、分类管控的基础上，形成全市的生态保护红线方案，作为保障上海市生态安全和优化空间布局的底线性要素优先锁定。2018年6月28日，《上海市生态保护红线》正式对外发布，为推进生态保护和修复，维护城市生态安全奠定坚实的基础。
科学评估生态保护红线划定
从全国层面看，经过生态保护红线划定实践探索，各地均取得了积极进展，技术路线总体清晰，但仍存在禁止建设区内涵不明确、自然保护地历史遗留问题待解决等问题。
上海市认真贯彻落实党和国家关于开展生态保护红线评估工作的要求，科学评估生态保护红线划定情况，查找生态保护红线划定和管控中存在的问题，根据《自然资源部办公厅 生态环境部办公厅关于开展生态保护红线评估工作的函》等文件要求，开展生态保护红线评估调整工作。
上海市高度重视生态保护红线评估调整工作，坚持科学性、整体性、协调性和动态性原则，组织开展相关工作。全市生态保护红线评估工作由市规划和自然资源局会同市生态环境局开展。自然保护地整合优化工作由市绿化和市容管理局牵头，会同市规划和自然资源局开展。市农业农村委、市水务局（海洋局）、市交通委等相关部门充分参与生态保护红线评估调整和自然保护地整合优化相关工作。各区规划资源局配合开展区内生态保护红线评估调整相关工作。
坚持陆海统筹落地方案
上海生态保护红线评估调整时，将自然保护地整合优化范围全部纳入生态保护红线，落实了国家生态安全格局，做到了应划尽划，延续了划定时的陆海统筹一条红线，对生态保护红线内现状人为活动按照用途、图斑提出保留或退出处理意见。
评估调整后，上海生态保护红线总面积约2527平方千米，其中陆域面积约130平方千米，长江河口及海域面积2397平方千米。与调整前落图面积相比，生态保护红线总面积增加约478平方千米。其中，划定后的生态保护红线涉及生物多样性区域总面积约2057平方千米；涉及水源涵养区域共5处，为对应一级水源保护区的水源涵养区域；涉及特别保护海岛1处，为佘山岛领海基点，是长江口外上海市管辖海域范围内唯一的领海基点，确保生态保护红线范围与领海基点保护范围一致，全部位于长江河口及海域；涉及重要滨海湿地2处，其中顾园沙湿地位于北支口外，南汇嘴湿地位于浦东新区东海大桥两侧，均位于长江河口及海域；涉及重要渔业资源区域1处，即长江刀鲚国家级水产种质资源保护区，范围为上海市境内的核心保护区，位于崇明岛周缘长江口南支和北支水域，绝大部分位于长江河口及海域。
分类管控实施差异化管理
为进一步加强全域空间管制，2018年9月，上海印发了《关于落实“上海2035”，进一步加强战略预留区规划和土地管理的若干意见》，明确生态保护红线由市级层面统一划定，各区总体规划全面落实。
2022年11月，上海依据国家对国土空间规划和控制线体系的最新要求，对上述文件进行了修订。按照修订后的文件，编制和实施各类规划必须严格落实已划定的生态保护红线，未经批准，严禁擅自调整。
在具体实施管控上，上海遵循“山水林田湖草是生命共同体”理念，推进生态系统的整体保护、系统修复和综合治理。为此，上海优先在外环绿带、近郊绿环、新城绿环、生态走廊和生态间隔带实施现状低效建设用地减量化，按照规划需要实施造林，提高生态空间森林覆盖率；加强跨界重点河湖、骨干河道综合整治和生态修复，提升水面调蓄空间、水系连通性；推进河口滩涂湿地保护与修复，改善生境质量；推进滨江沿海岸线、重要生态节点、岛屿生态修复，保障城市安全，提升生态功能；加强生态保护红线内允许有限人为活动管控，生态保护红线内自然保护地核心保护区，原则上禁止人为活动。
规划引领严守生态保护红线
上海明确，自然保护地核心保护区外，相关有限人为活动必须符合《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）（以下简称“142号文”）确定的允许的有限人为活动类型，如确需进行建设的，应按照先规划、后建设的原则，由所在区政府、市级行业主管部门会同市规划资源局编制专项规划（详细规划层次），并报市政府审批。
按照要求，规划编制时，规划环评工作应同步开展，报市生态环境局审查后，依据审查意见完善优化规划成果；涉及自然保护地的，规划成果应征求市绿化和市容管理局（市林业局）意见；生态保护红线内严格禁止开发性、生产性建设，对确需占用生态保护红线的国家重大项目，仅限于142号文确定的6种类型，并须报自然资源部办理相关用地手续。
此外，上海继续严格保护其他生态空间：在郊野地区生态保护红线外的生态空间内，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线型工程、市政和水利基础设施以及独立型特殊建设项目用地，其中饮用水水源二级保护区内的工业企业应全部清退；明确将城镇开发边界内的结构性生态空间作为城市公共绿地严格保护，着力提升其生态功能和品质。
（作者单位：上海市规划和自然资源局，上海市地质调查研究院）
文章来源：i自然全媒体
上海辰山植物园 源自摄图网
上海市地处长江三角洲东缘、我国南北海岸中心点、长江和钱塘江入海汇合处。市域内大部分地区为长江泥沙堆积而成的典型冲积平原和河口沙洲，矿产资源匮乏，地貌类型简单，平均海拔4米。以滩涂湿地、滨海岸线、森林公园为代表的“蓝绿”空间，是上海最具特色的自然资源，提供了丰富的生物产品和强大的生态服务。
随着城市空间不断扩张，生态空间匮乏，环境质量下降，上海生态环境的短板日益明显。2014年，上海启动《上海市城市总体规划（2017－2035年）》（以下简称“上海2035”）编制，提出了建设卓越的全球城市的目标，并从可持续发展的角度将“生态之城”建设确立为城市发展的一项分目标。结合“上海2035”编制，上海市同步开展了生态保护红线划定，在对生态空间进行分类识别、分类管控的基础上，形成全市的生态保护红线方案，作为保障上海市生态安全和优化空间布局的底线性要素优先锁定。2018年6月28日，《上海市生态保护红线》正式对外发布，为推进生态保护和修复，维护城市生态安全奠定坚实的基础。
从全国层面看，经过生态保护红线划定实践探索，各地均取得了积极进展，技术路线总体清晰，但仍存在禁止建设区内涵不明确、自然保护地历史遗留问题待解决等问题。
上海市认真贯彻落实党和国家关于开展生态保护红线评估工作的要求，科学评估生态保护红线划定情况，查找生态保护红线划定和管控中存在的问题，根据《自然资源部办公厅 生态环境部办公厅关于开展生态保护红线评估工作的函》等文件要求，开展生态保护红线评估调整工作。
上海市高度重视生态保护红线评估调整工作，坚持科学性、整体性、协调性和动态性原则，组织开展相关工作。全市生态保护红线评估工作由市规划和自然资源局会同市生态环境局开展。自然保护地整合优化工作由市绿化和市容管理局牵头，会同市规划和自然资源局开展。市农业农村委、市水务局（海洋局）、市交通委等相关部门充分参与生态保护红线评估调整和自然保护地整合优化相关工作。各区规划资源局配合开展区内生态保护红线评估调整相关工作。
上海生态保护红线评估调整时，将自然保护地整合优化范围全部纳入生态保护红线，落实了国家生态安全格局，做到了应划尽划，延续了划定时的陆海统筹一条红线，对生态保护红线内现状人为活动按照用途、图斑提出保留或退出处理意见。
评估调整后，上海生态保护红线总面积约2527平方千米，其中陆域面积约130平方千米，长江河口及海域面积2397平方千米。与调整前落图面积相比，生态保护红线总面积增加约478平方千米。其中，划定后的生态保护红线涉及生物多样性区域总面积约2057平方千米；涉及水源涵养区域共5处，为对应一级水源保护区的水源涵养区域；涉及特别保护海岛1处，为佘山岛领海基点，是长江口外上海市管辖海域范围内唯一的领海基点，确保生态保护红线范围与领海基点保护范围一致，全部位于长江河口及海域；涉及重要滨海湿地2处，其中顾园沙湿地位于北支口外，南汇嘴湿地位于浦东新区东海大桥两侧，均位于长江河口及海域；涉及重要渔业资源区域1处，即长江刀鲚国家级水产种质资源保护区，范围为上海市境内的核心保护区，位于崇明岛周缘长江口南支和北支水域，绝大部分位于长江河口及海域。
为进一步加强全域空间管制，2018年9月，上海印发了《关于落实“上海2035”，进一步加强战略预留区规划和土地管理的若干意见》，明确生态保护红线由市级层面统一划定，各区总体规划全面落实。
2022年11月，上海依据国家对国土空间规划和控制线体系的最新要求，对上述文件进行了修订。按照修订后的文件，编制和实施各类规划必须严格落实已划定的生态保护红线，未经批准，严禁擅自调整。
在具体实施管控上，上海遵循“山水林田湖草是生命共同体”理念，推进生态系统的整体保护、系统修复和综合治理。为此，上海优先在外环绿带、近郊绿环、新城绿环、生态走廊和生态间隔带实施现状低效建设用地减量化，按照规划需要实施造林，提高生态空间森林覆盖率；加强跨界重点河湖、骨干河道综合整治和生态修复，提升水面调蓄空间、水系连通性；推进河口滩涂湿地保护与修复，改善生境质量；推进滨江沿海岸线、重要生态节点、岛屿生态修复，保障城市安全，提升生态功能；加强生态保护红线内允许有限人为活动管控，生态保护红线内自然保护地核心保护区，原则上禁止人为活动。
上海明确，自然保护地核心保护区外，相关有限人为活动必须符合《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）（以下简称“142号文”）确定的允许的有限人为活动类型，如确需进行建设的，应按照先规划、后建设的原则，由所在区政府、市级行业主管部门会同市规划资源局编制专项规划（详细规划层次），并报市政府审批。
按照要求，规划编制时，规划环评工作应同步开展，报市生态环境局审查后，依据审查意见完善优化规划成果；涉及自然保护地的，规划成果应征求市绿化和市容管理局（市林业局）意见；生态保护红线内严格禁止开发性、生产性建设，对确需占用生态保护红线的国家重大项目，仅限于142号文确定的6种类型，并须报自然资源部办理相关用地手续。
此外，上海继续严格保护其他生态空间：在郊野地区生态保护红线外的生态空间内，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线型工程、市政和水利基础设施以及独立型特殊建设项目用地，其中饮用水水源二级保护区内的工业企业应全部清退；明确将城镇开发边界内的结构性生态空间作为城市公共绿地严格保护，着力提升其生态功能和品质。
（作者单位：上海市规划和自然资源局，上海市地质调查研究院）
文章来源：i自然全媒体
原文始发于微信公众号（中国国土空间规划）：生态保护红线丨厚植蓝绿空间 建设生态之城
