自2020年8月开始，梁鹤年先生受《中国投资》杂志邀请开设专栏，将他对中国与国际种种问题的思考写成杂文，与读者交流探讨。本号则从2023年4月20日开启了新专栏——解读梁鹤年先生关于经济与民生的思考，四位青年学者将在本系列连载中分享他们阅读这些文章的感悟。
读梁鹤年先生的《政府的土地资产》，可以看到加拿大“政府”买卖土地资产的乱象，看到官商勾结的贪污舞弊，也可以看到相关职能部门为了减少这些弊端作出的改革。政府部门是最大的“地主”，但土地是用来履行职务、服务人民的资源，不是生财的资产[1]。加拿大革除弊端的行动说明政府对此有清醒认知，并在积极寻求解决问题的方法。然而针对此，不少规划师可能会选择“投降”，说“一切都是政治”（意思是说有权者决定），又或者“领导说了算”，暗指有权者都不懂和不想有好的规划，这其实是侮辱了所有行使权力者（每个社会都必须有人行使权力）[2]。通过梁先生主导的“国家不动产高级官员论坛”的经验可知，事实并非如此。而且，规划师作为专业人员，应有自己的责任和担当。
首先，规划工作者应该有信仰。规划是“有目的的行动”，那么成功的唯一定义是“达到目的”[1]。规划师要做的是找到科学方法，自己坚守的同时，帮助和督促政府官员坚守正确的行动目的。梁先生是这样的思考者，也是这样的践行者，因此他创立“国家不动产高级官员论坛”，为相关官员创造放心表达自己想法的“中立”场地，为各政府部门之间构建起沟通的桥梁，帮助改革实现顾全“整体利益”和互相监督的愿望。也因此，他从自存—共存平衡视角入手，研究创立了“城市人”、S-CAD等规划和评估理论与方法，希望为“有目的的行动”提供正确的决策和执行依据。
其次，规划工作者应该有扎实的专业素养。不少规划工作者说要“向权力说真理”，然而，诚如中规院的一位领导所言，“你先要弄清楚你说的确是真理！”[2]。亚里士多德说“聚居的目的是使全体人们生活得更高贵”，然而有人聚集的地方就有纷争，如何好好保障全体人们生活得更高贵，规划师需要以扎实的专业素养来担负这个责任，同时“使人们生活得更高贵”还需再加上一份经世济民的情怀。
综上，如果规划是科学的，成败就应该是有迹可循的。成功的规划可以通过“目的明确，行动有效”加以衡量，要成功就要同时兼顾效率（达到自己的目的）和公平（使其他利益者也能接受和支持）[3]。成功的规划和使全体人们生活得更高贵并无矛盾，所以今天的规划设计聚焦“以人为本”，并据此积极探寻科学有效的专业途径与方法，应该是信仰，也应该是专业技能努力提升的方向。
[1] 梁鹤年. 政府的土地资产[J]. 中国投资(中英文)，2021(Z7): 35-36.
[2] 梁鹤年. 【大家之言】梁鹤年讲规划(3)：两种规划师[EB/OL]. (2023-11-20)[2023-12-15]. https://mp.weixin.qq.com/s/u4PlX4PLp7t0jbVmSx8ASg.
[3] 梁鹤年. 【大家之言】梁鹤年讲规划(3)：成功的规划[EB/OL]. (2022-07-15)[2023-12-15]. https://mp.weixin.qq.com/s/zqFhWj8sQN5JyeRBWlFZCQ.
作者：于东飞，西安建筑科技大学，副教授；加拿大女王大学，访问学者
从所有制谈政府基础设施资产再利用
2021年7月《中国投资(中英文)》刊载的梁鹤年先生《政府的土地资产》一文中谈到，政府为辖区内居民提供服务，包括修建街道楼宇、仓储码头等各类基础设施，然而，当土地和地上建筑物不再承担原服务功能时，连同土地和设施都变成闲置资产，后续需要通过处置、转手或转卖实现资产循环[1]。
土地资产（real estate properties）指能够被人类使用、占有并且作为人类生产资料的土地资源，此概念体现土地的经济属性、社会属性和法律属性。对土地权属的定义和价值认识由来已久。“封国土，建诸侯”的殷周分封时代，按照当时礼制，王城四野的土地直属天子直接管辖，称“王畿”，天子把“王畿”以外的土地再分封给诸侯。先秦诗经《小雅·谷风之什·北山》有言“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。《战国策·秦三·秦攻韩国陉》中记载，“范雎谓秦昭王曰‘有攻人者，有攻地者。地者，人主所甚爱也。人主者，人臣之所乐死也’”。明末清初王夫之在《噩梦》表现出对“普天之下，莫非王土”的否定，曰“天下受治于王者，故王者臣天下之人而效职焉。若土，则非王者之所得私也。天地之间，有土而人生其上，因资以养焉。有其力者治其地，故改姓受命而民自有其恒畴，不待王者之授之。”他在《读通鉴论·东晋孝武帝》也有言“王者能臣天下之人，不能擅（独揽）天下之土”，认为古往今来朝代更替、天下换主，但养活众百姓是靠土地而不是靠帝王。封建制度下土地作为最主要的生产资料，为君王、诸侯、贵族等统治阶层大量私有，良田沃土成为必争之地；个体农民虽然人数多但土地少，且必须缴纳赋税，是国库收入的主要来源。新中国成立后，我国实行土地社会主义公有制，包含全民所有和集体所有两种形式：城市市区土地属国家所有，国家代表全体人民对土地行使占有、使用、收益和处分权利；农村和城市郊区土地除法律规定国家所有以外，属于农民集体所有，由集体经济组织代为行驶土地经营、管理等权益。
建立土地所有制的目的在于保障土地资源的分配和使用，其历史演变反映了人与人之间关系的变化。土地全民所有制下，为保障城市内各类公益事业、基础设施和机关或军事部门正常运转，政府往往通过土地使用权划拨的形式，将没有使用期限限制的国有土地使用权地块划拨给以上部门/项目/设施等。这类划拨获得的土地及其上建构筑物设施具有公益性、无偿性、行政性和无限性的特点。对于划拨土地使用权转让，我国则有严格规定。2020年11月29日，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》修订通过[2]，该条例规定，对于划拨土地使用权和地上建构筑物及其他附着物，只有当土地使用者为公司企业、其他经济组织和个人，且已领有国有土地使用证以及具有地上建筑物和附着物的合法产权证明，并向当地市、县人民政府补交或收益抵交土地出让金的前提下，方可允许将原划拨地块使用权及其附属设施进行转让、出租和抵押，即我们通常所说允许进入土地二级市场交易。
借鉴梁鹤年先生提出的城市人自存—共存平衡思维范式[3]思考，要充分实现划拨土地及其公益基础设施资产的循环利用，第一，效益分析是重要环节。即，应首先以经济效益为主要衡量指标，综合社会效益和生态效益，并兼顾资产所有者、原使用者和转让对象或经营者相关各方利益，按照“衡量成本—计算收入—分析效益—确定分配”，综合规划资产再利用最优方案；第二，充分实现资产价值。从实现和维护原所有者权益角度出发，将资产落实到后续权属差异和未来收益需求上核算市场价值，从不同结果的视角进行规划安排，回答“谁来使用、怎么高效使用、怎么高效运营”的问题，显化这类政府土地及资产循环利用中的多重属性、价值和功能。第三，根据地块及设施综合条件确定盘活方案。可采取复合利用，细化使用年限，灵活确定出让年限或租赁期限，实行差别化税费计收，优化地价计收规则等，丰富资产配置和运营方式。
[1] 梁鹤年. 政府的土地资产[J]. 中国投资(中英文), 2021(Z7): 35-36.
[2] 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例[S]. 2020.
[3] 梁鹤年. 旧概念与新环境——以人为本的城镇化[M]. 北京: 生活·读书·新知三联书店出版社, 2016: 209-232.
作者：王冬银，博士，国家自然资源督察成都局统筹室副主任，二级调研员；加拿大女王大学，访问学者
盘活政府低效资产——公共利益与市场规则的再解读
我国城市进入存量发展时期，如何以国土空间规划为依据协同推动城市更新，成为土地政策的重点与难点问题之一。2023年，自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，将盘活利用存量低效土地作为丰富土地配置方式的重要内容。1949年以来，我国城市土地制度经历了从无偿使用到有偿使用的渐进式改革，目前，政府性用地占比高但利用集约程度低，在实践中，很多地方的中央产、军产等国有用地及设施成为推进片区统筹更新的政策堵点【从《划拨用地项目目录》中可以看到分散在众多不同领域的公共部门的划拨用地类型，详见https://www.mnr.gov.cn/zt/zh/xzzfgs/yj/gz/201702/t20170206_2029890.html】，因此亟待探索推动公共部门低效用地提质增效的有效机制。
然而，行政部门往往不仅不具备经营这些低效或“冗余”资产的专业能力，因此通常选择消极应对从而“保住资产”。当作为公共利益代表的公共部门处置代管的“资产”，尤其是当该资产改造后权属及增值利益分配路径不明朗时，就容易出现公共利益“部门化”的倾向。正如梁先生在本篇中所指出的，公共部门往往不会主动去无偿上交“冗余”设施，而是会“勉强使用”然后向财务部“喊穷喊苦”，求取维修保养补贴，亦即以“真冗余，假使用”去保留住“资产”[1]。
如何应对？本篇中的加拿大案例探讨了运用市场规则推动政府资产保值增值的主要措施，包括（1）公共设施的使用从无偿转向有偿，比如建立公共部门使用公共设施的租金制度；（2）成立政府“资产管理部门”，对公共部门资产的长期运营、维修保养、置换出让等实施统筹管理，强调资产处置时需体现“整体利益”；（3）国有资产管理实现的经济收益，部分回归到资产原先所属部门，使这些部门与资产管理部门之间互相监督[1]。
从以上三点措施不仅可以看到市场规则的应用，还可以看到如何通过市场规则推动整体利益或公共利益更好地实现。我国公共部门资产盘活的最大难点在于，该类资产大多基于划拨土地，而划拨土地的用途往往以公共利益为导向，如何处理公共利益导向与提质增效后经济收益之间的关系？本篇的启发在于，存量发展背景下土地使用和收益分配环节可能比土地用途定义环节更能有效彰显公共属性。相比单一用途划拨土地的低效利用，提质增效后的用地可能是多种用途混合。因此，通过价格调节、统筹运营等市场规则的应用，提升的资产使用效率和经济收益，辅以相关利益者的有效监督，将有助于公共利益的更好实现。换句话说，将分散的政府低效资产进行统筹化、专业化的管理，并将聚焦点从土地用途管制转换到土地使用效率及收益分配监管，或可为盘活政府低效资产提供更多思路。UPI
[1] 梁鹤年. 政府的土地资产[J]. 中国投资(中英文), 2021(Z7): 35-36.
作者：李媛，加拿大女王大学博士，清华同衡规划设计研究院城市更新与治理分院研究员
本系列文章
01 解读《资本主义与全球资本》
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：梁言实录 | 解读梁鹤年先生关于经济与民生的思考【连载】（14）解读《政府的土地资产》
规划问道
