科研创新 | 立体复合国土空间（矿产能源发展区）的规划管控构想

本次课题研究的重点勘察区主要涉及煤层气开采（油气探采合一）、煤炭资源勘察的管控和战略性矿产保护区。

战略性矿产保护区主要落实未纳入能源资源基地、国家规划矿区的战略性矿产，暂时不宜开发的区域，用途管制的重点是进行矿产资源的重点保护而不得被压覆或占用。

根据省级、市级矿产资源总体规划划定的战略性矿产保护区划定范围，其成果数据通过国土空间基础信息平台纳入国土空间规划“一张图”进行管控。经划定并纳入“一张图”系统的勘察作业区边界，非经法定程序不能调整。

本研究的勘察区是指省级、市级矿产资源总体规划中已划定的煤层气探矿权的区域内的勘察范围。

1、边界划定

勘查区的首次划定以煤层气探矿权范围为准。在国土空间总体规划中，应对勘察区范围内的永久基本农田、稳定耕地、生态保护红线、自然保留地、生态极重要区、城镇发展区、村庄建设区、独立工业园区、风景名胜区等进行登记，其成果数据通过国土空间基础信息平台纳入国土空间规划“一张图”进行管控。经划定并纳入“一张图”系统的勘察作业区边界，进行动态调整。

2、边界管理

勘察区首次登记有效期为5年。勘察区需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满30日前提交延续登记申请。勘察区经批准可以延续两次，每次延续时间为5年，期满后不再延续。

勘察作业区申请延续登记时应当扣减首次登记面积的25%（不含已提交探明地质储量范围），勘察作业区的探矿权人可以申请扣减其在本省域境内同一矿种的其他勘察作业区块同等面积。已签订出让合同并完成承诺投入、按照约定已缴纳矿业权出让收益的勘察作业区可免除扣减首次登记面积范围。

勘察区在自然保护区核心保护区，已经依法设立的探矿权可以继续勘查；在自然保护区一般控制区，已经依法设立的探矿权可以继续勘查，依法设立的采矿权可以继续开采，但不得扩大生产区域范围。

3、用途管理

勘察区探矿权人在5年逾期未提出延续登记申请的，原勘查许可证到期后自行废止。

地质遗迹保护范围、自然保护区、森林公园、湿地公园、一级国家级公益林地、Ⅰ级保护林地、风景名胜区规划范围、饮用水水源保护区、泉域重点保护区、省级重点河流河源区、不可移动文物保护区必须从所涉矿业权范围剔除。

4、用途转用

勘察区探矿权人发现可供开采的煤层气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采，在5年内依法办理采矿登记，并开展环境影响、泉域水环境、水土保持、安全生产、文物保护等专项评价。转为采矿权后按照采矿勘察区探矿权人提交探明地质储量后，应当在3年内申请采矿权登记。3年内未完成转采登记的，探矿权不再延续。

本研究的勘察作业区是指省级、市级矿产资源总体规划中已划定的煤层气探矿权的区域内的勘察井场范围。

1、边界划定

勘查作业区的包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。其成果数据通过国土空间基础信息平台纳入国土空间规划“一张图”进行管控。经划定并纳入“一张图”系统的勘察作业区边界，进行动态管理。

2、边界管理

勘察作业区首次申请登记有效期为2年。勘察作业区经批准可以延续1次，延续后有效期一般不超过4年。勘察作业区在自然保护区核心保护区，已经依法设立的探矿权可以继续勘查；在自然保护区一般控制区，已经依法设立的探矿权可以继续勘查，依法设立的采矿权可以继续开采，但不得扩大生产区域范围。

勘察作业区的规划管理依据应当载明地点、四至范围、面积与现状地类，以及具体的土地用途、使用期限、土地复垦标准，补偿费用金额和支付方式、违约责任等内容。

勘查作业区中的油气管线建设经过论证，无法避让确需穿（跨）越自然保护地、泉域重点保护区、饮用水水源保护区、文物保护区的，建设单位应当采用无害化穿（跨）越方式，同时加强项目施工和运营期间的监督管理。

3、用途管理

勘察作业区在批准期2年期满或延续后4年期满后，以及完成勘察作业后应当拆除临时建（构）筑物，恢复原用地属性。使用耕地的复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；使用耕地以外其他农用地的，应当恢复为农用地；使用未利用地的，对于符合条件的鼓励复垦为耕地，新增耕地可纳入占补平衡指标交易。

地质遗迹保护范围、自然保护区、森林公园、湿地公园、一级国家级公益林地、Ⅰ级保护林地、风景名胜区规划范围、饮用水水源保护区、泉域重点保护区、省级重点河流河源区、不可移动文物保护区必须从所涉矿业权范围剔除。

4、用途转用

勘察作业区到期后不转为采矿用地或其他建设用地的，申请人应当按照勘察作业区的土地复垦方案进行土地复垦。用地复垦完成后，使用人应当及时将用地归还提供临时用地的权利人。

本次课题研究的重点开采区主要涉及已获得采矿权证，有明确采矿权范围的煤炭开采矿山。开采方式以井工开采为主（露天矿区不在本次研究的范围之内）。

以下的规划管控构想主要结合选取的研究对象（山西省某县）的矿山地质情况和矿山开采的不同阶段，涉及到的地表空间要素的管控要求，从规划管控的角度进行立体复合国土空间的管控研究。

在实施政策层面，部分管控内容如耕地、永久基本农田、各级林地等涉及到国家及地方的政策管控，如按照管控构想实施，需要有特定的政策支撑。

本次研究选取的研究对象（山西省某县）的矿产分布有一定的特殊性，该区域的煤矿埋深较深（普遍在800-1300米深的区域）。根据与矿山企业的多次访谈和调研，该地区的矿山企业对煤矿开采后对地面的沉降监测、地质灾害的监测中，地表要素（如耕地、林地）受影响情况较轻微。因此，地上、地下空间复合管控的适用范围，仅为与研究对象一致的区域，并且因地质情况的特殊性和不可预测性，会存在一定的不适用区域。

重点开采区的边界以省级、市级批准的采矿权范围为边界，扣除不能进行矿产开发的地质遗迹保护范围、自然保护区、森林公园、湿地公园、一级国家级公益林地、Ⅰ级保护林地、风景名胜区规划范围、饮用水水源保护区、泉域重点保护区、省级重点河流河源区、不可移动文物保护区等范围后，其成果数据通过国土空间基础信息平台纳入国土空间规划“一张图”进行管控。经划定并纳入“一张图”系统的作为矿产开发的管控边界，进行动态管理。

重点开采区的批准年限与四至范围，按照不同矿山企业获得的采矿权证一致。

重点开采区应限制在地质灾害高发易发区、重要地下水资源补给区和生态环境脆弱区内开采，禁止在自然保护区、重要水源保护区、地质灾害危险区、生态保护红线区以及法律法规确定的禁采区等区域内开采。以上空间要素应在规划管理系统中登记和标注，落实相关的管控措施。

煤矿矿区管控模式示意图

（资料来源：作者自绘）

仅从规划管理的角度，要实现“净矿权出让”，则重点开采区内的地表要素的相关政策（农业、林业、水利、水务、城镇、村庄、基础设施等）需要进行一一标示，并且对管控措施落实到具体图斑，采矿权竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，获得采矿权后即可按照重点开采区的相关管控内容进场开展矿山建设。但以上规划内容的管控，会涉及到国家和地方政策方面的不同，需要有对应的政策进行支撑。

煤矿矿区地上地下空间对照示意图

（资料来源：作者自绘）

重点开采区范围内的永久基本农田、一般耕地、林地等图斑，作为采矿权范围内的管控要素，通过“一张图”数据库管理。本次课题选取的案例开采面较深，对地表要素影响小。主要通过建立矿山环境动态监测制度来保障地表要素的用地质量不下降。

永久基本农田、耕地：通过用途管制研究，探索在矿区范围内对永久基本农田、耕地的要素保障工作。如遇永久基本农田和耕地受损的情况，在矿区范围内进行补划。根据《矿山生态修复技术规范 第1部分：通则》《矿山生态修复技术规范 第2部分：煤炭矿山》的监测标准，统筹考虑矿山所在的地理单元和生态功能空间，结合矿山年度开采报告，以采矿活动影响到的区域范围为主，可适当扩展到周边区域。

重点开采区内的建设用地及采空区治理，根据矿区的年度开采计划，结合采空区、开采区对矿区范围内村庄建设用地进行减量化规划。村庄建设用地（宅基地）的减量化，可满足政府移民搬迁的需求，减少建设用地压覆矿产区域，减少保安煤柱的设置，保障矿山企业的开采权益。由此产生的流量指标，由村庄搬迁的政府与搬迁工作出资主体协商使用。

减量化村庄建设用地（宅基地）修复为涉矿耕地，作为耕地储备，建设用地指标结余作为流量指标。复垦为耕地的宅基地，作为矿区内耕地储备，在复垦条件达到永久基本农田储备区的情况下，作为补划永久基本农田的储备。在矿山开采行为对矿区范围内永久基本农田受损的情况下，在矿区范围内启动补划工作。

煤矿矿区地上地下空间对照示意图

（资料来源：作者自绘）

工矿建设用地：按照《煤炭工业工程项目建设用地指标 矿井、选煤厂（筛选厂）、矿区行政设施和辅助企业部分》（征求意见稿）（2007年）的相关规定，根据不同开采规模的矿区确定。

开采作业用地：开采作业用地范围根据矿区年度开采计划来划定，并且根据年度开采计划来进行调整。以垂直投影的方式协调地上地下空间的管控。

矿山废弃地：按照年度采空区范围进行划定，主要为需要复采或待稳定的采空区。以垂直投影的方式协调地上地下空间的管控。

农业修复用地、生态修复用地、修复建设用地，该三类用地根据矿山修复的相关规划来明确修复工作和具体图斑。

煤矿矿区用地划示示意图

（资料来源：作者自绘）

本课题受上海同济城市规划设计研究院有限公司科研课题资助

课题名称《立体复合国土空间规划方法和管制策略研究》

课题编号（KY-2020-YB-A08）

供稿 | 课题组

编辑 | 宣传办

审核 | 关颖彬、肖达