规划问道
【摘要】自1970年代以来，新自由主义伴随着全球化的进程从欧美向全球蔓延，日本的城市政策也深受其影响。本文首先提出一个假说，即日本新自由主义的城市政策造成了东京的极化与分化现象。通过国土尺度的分析，笔者观察到自2000年新自由主义成为日本主流城市政策后，东京的单极化趋势明显加速；城市尺度的空间与政策分析结果则反映了东京内部的城市分化日益显著。本文的分析检验并支撑了本文所提假说的有效性，同时证明了东京都政府和各区政府的城市政策与区域绅士化之间存在很强的相关性。本文呼吁，城市规划相关政策应从新自由主义式转向区域协作型，并从大规模城市再开发导向转变为渐进式城市更新导向。在后新自由主义的当下，本文为中国规划理论的范式转型提供了一种路径思考。
近年来，在全球化和新自由主义政策的背景下，社会分化被许多国家和地区视为亟待解决的问题之一。城市规划应该如何回应这个问题？从空间角度而言，全球、国家和城市尺度上均发生着社会分化。城市与乡村之间存在差距，存在向大城市单极集中的极化现象，大城市内部的空间分化现象也日益明显。
韦利（Waley）指出，自2000年以来，日本也出现了类似的趋势，政治、经济、文化、人口以及社会资源和活动均过度集中于东京都和东京都市圈周边县【东京都市圈是以首都东京为中心的城市群，一般包括东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县，因此又称为“一都三县”】，出现了“东京一极集中”现象。笔者认为，东京的极化和分化与日本的新自由主义政策密不可分。所谓新自由主义政策，主要表现为以市场为导向的经济政策、管制放松和财政紧缩，包括减少社会保障住房等福利部门的开支，向地方政府下放权力，以及由此导致的国家政府收入再分配功能的减少等。冢本（Tsukamoto）认为，21世纪之初的小泉内阁之后，新自由主义政策已成为日本经济发展和城市开发的主流政策。
日本有两大都市圈地区：一个是东京都市圈地区，其中心城市是东京；另一个是大阪都市圈地区，中心城市为大阪。长尾认为，在1960年代早期经济快速发展期间，两个城市通过发展以纺织业为代表的劳动力密集型产业吸引了大量人口，城市人口迅速增长。当时，日本的国土空间结构还被称为“双反镜头”（twin-lens reflex）的双中心结构。但此后随着交通和通信成本的降低，出现了向东京单极集中的趋势。进入21世纪，日本强化了新自由主义政策，东京的极化趋势开始加剧。从图1可以看出，东京财富的集中度尤其是房产价值，在2000年后以高于人口增长的速度急剧上升；大阪的土地价格以及其他与财富相关的统计数据则在2000年之后停滞不前。
除了在国土尺度上出现向东京单极聚集的趋势，东京都内也出现了财富向市中心地区集中的现象。图2显示了都心三区（千代田区、中央区和港区）【政府机关、大企业总部和金融机构等大量集中在这三个区】中与财富相关的统计数据在整个东京都的占比。可以发现，虽然净资产占比的增长略有滞后，但这三个区的应纳税所得额比例和人口比例在2000年之后均急剧上升。由此可见，自21世纪初新自由主义城市政策在日本成为主流政策之后，出现了财富和人口在日本国土尺度上向东京集中的极化现象，以及在东京城市尺度上向市中心集中的分化现象。
图3 1994—2016年公共部门和私人部门在东京都与大阪府的投资状况
东京的城市政策向新自由主义的过渡，最早可追溯到1980年代末泡沫经济时期之前的“中曾根主义”，但直到2001—2006年的小泉内阁时期才开始出现明显转变，新自由主义自此成为东京城市规划的主流政策。其中，东京都政府制定的《东京城市发展新愿景（2001年）》是一项标志性的规划政策文件，它提出以经济增长为导向的愿景，通过打造经济强大和充满活力的全球城市来引领世界，并提出了以山手环形JR线内的中心区域为核心的城市形态新构想。这种新的城市形态愿景与《东京都长期规划（1982年）》和《日本首都圈规划（1986年）》中提出的多中心城市形态有显著不同。城市形态从多中心向单中心发展目标的转变，清楚地反映了东京的城市规划政策从试图控制单中心极化的管理主义式转向试图最大限度地促进经济发展的政府企业主义式。为了实现这一新的城市规划愿景，日本政府于2002年制定了《城市再生特别法》，提供了一种新的规划工具，即城市再生特别区。当某个区域被指定为城市再生特别区时，现有的城市规划管制如容积率限制等可被取消，开发商可以提出新的要求，这是日本政府在新自由主义政策下实施的放松管制的城市政策。
图4 1960—2015年东京的人口变化（指数：1985=100）
表1 东京都 23 区城市分化指数
（1）城市中心区。也即都心三区，近年来人口迅速增加，中上层和富裕人群迁入所带来的绅士化现象十分显著。
（2）西部中心边缘区。该区域紧靠市中心区并位于其西部，人口增长速度仅次于市中心区，绅士化也在进行。
（3）东部中心边缘区。该区域毗邻市中心区并位于其东部。区内居住在11层以上高层公寓的居民比例很高且增长迅速，增加速度仅次于市中心区；同时区内低收入家庭和老年人的比例也很高。因此，低收入和老年家庭居住的木构造住宅区和中产阶级的高档住宅区在该区域内混合分布。
（4）北/东部内城区。高密度的木构造住宅区广泛分布在本区域，低收入者和老年人普遍集中，可以清楚地观察到该区域与市中心之间的空间分化与贫富差距。
（5）西部内城区。低收入家庭比例高，年轻人（20~39岁）比例也高。与老年低收入人群集中的北/东部内城区相比，该区域的年轻低收入人群集中在本区的高密度木构造住宅区。
（6）南部内城区。大部分指标属于中等值，反映了该区域存在着不同类型的住宅区，如工业住宅混合区、针对中产阶级的沿海高层公寓城市更新区、内陆郊区的独立住宅区等。
（7）西部郊区。收入水平相对较高，大学本科毕业生和白领工人的比例也很高，高层公寓的价格相对较低，这些特征都符合典型的中产阶级郊区的特点。
各区再开发项目的空间分布可反映出各区域的城市发展政策方向。因此为了进一步分析城市发展政策，本文总结了东京都城市规划部门指定的城市再开发项目的建设情况和项目进度。表2中，代表开发强度的指标c~f最高的是市中心区的港区，其次是处于中心边缘区的涩谷区和江东区，反映了这些地区的绅士化程度较高。此外，北/东部内城区的足立区的所有指标相较之下都处于较低水平，反映出该区域的绅士化程度较低。而南部内城区大田区的建设项目数量虽然不多，但平均建筑密度和平均容积率很高，分别为78%和6.25，这意味着此区内项目的开发强度较高，反映了近期大型混合用途再开发项目主要位于南部内城区沿海地区的特征。西部内城区的丰岛区的平均容积率高达8.02，建筑平均层数在所有案例研究区中也是最高，达到38层，但再开发项目总面积和再开发总楼面面积与本区总面积的比率（分别为e和f）均偏低。该区城市再开发项目强度高的原因是许多项目都在池袋副中心周围实施，而池袋副中心与市中心地区近期都在大力推进城市更新。但该地区高层城市再开发项目与低层木构造住宅区之间仍存在明显的空间分化。在西郊的世田谷区，虽然各开发强度及指数普遍不高，但项目的平均楼层数高达21层，这个指数在足立区也达到了22层，反映了塔楼式城市再开发项目正在东京郊区实施。
表3 东京所选案例对象区总体规划中土地利用基本方针与功能分区
与此相对，以足立区（7区）和大田区（13区）为代表，两区根据现有建成区的多种特征来制定土地利用方针。例如：足立区规划文件中的“城市农业用地和绿地空间的保护”“高密度木构造住宅区的改善”等；大田区的“住宅区和工业区的协调”。可以说，这些区更偏向基于现有建成区现状的渐进式更新。
此外，以西部内城区的丰岛区为例，其城市发展愿景同时涉及大规模再开发型和渐进式开发型的土地利用政策。在文件中，前者是“促进池袋副中心区域内及周边各种城市设施的紧凑密集”；后者是“维持现有的混合土地利用，促进各种土地用途如住宅、商业、工业、仓库等和谐共存”。西郊世田谷区的城市发展愿景也涉及大规模再开发型和渐进式开发型的土地利用政策。
图5 东京各案例对象区的城市政策对比
本文提出了一个框架式的假说，以综合视角来理解新自由主义城市政策下，日本国土尺度上东京的极化和城市尺度上东京内的分化现象，并通过空间分析和政策分析来检验该假说的有效性。笔者发现，东京的城市极化和分化与其所制定的新自由主义城市政策之间存在着很强的相关性。
首先，在1960年代日本经济高速发展时期，由于人口的大量流入，产生了东京和大阪两个超大城市。此后，日本国土尺度上向东京集中的两极分化开始显现。特别是2000年代小泉内阁推行新自由主义政策后，财富和人口向东京集中的速度进一步加快，“东京一极集中”的趋势进一步加强。与此同时，在城市尺度上，富裕人群和财富向东京中心地区的集中也日益明显。分析结果表明，东京日益加速的两极分化支持了本文的假说。
其次，笔者还发现东京都以及各区的城市发展政策与各区绅士化程度有很强的相关性。本文的空间与政策分析结果显示：在大规模城市再开发导向下的区域的绅士化程度更高；反之，尊重本地现状、实施渐进式更新的区域的绅士化程度较低。因此在新自由主义的城市政策下，日本的人口和财富越来越集中于东京，特别是东京中心。以高层地产为主的点状大规模再开发项目会导致绅士化，是导致财富和富人向市中心集中的一个重要原因。
最后，新自由主义城市政策给东京带来的两极分化与治理危机，已逐渐引起日本规划学界和政府的关注与担忧，他们开始尝试通过国土规划等行政手段来缓解资源分配不均和空间不均衡等问题。在处于后新自由主义的当下，合理处理政府力与市场力，合理实行中央与地方的集权与分权，是新规划理论的又一重要内容。笔者认为，目前需要从新自由主义的城市政策转向区域协作型的城市政策，特别需要：（1）推动都市圈内部渐进式更新改善，而不是中产阶级的绅士化和大规模城市再开发；（2）增加中小城市的吸引力，吸引有创造力的年轻人流入；（3）更注重具有平衡性和创造性的城市政策，关注不同的社会群体，协调政府部门与社会各个部门之间的关系。
延伸阅读
高密度都市区绿地系统规划的构成及特征研究：以东京都23区为例
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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 日本东京的极化与分化——基于新自由主义城市政策的分析【2024.2期优先看】
