国土空间规划坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用。在“多规合一”背景下，如何优化布局历史文化保护线与三区三线的空间关系并建立明确的管控体系，是发挥国土空间规划“一张图”优势促进遗产保护传承的关键点，也是国土空间规划遗产保护的核心目标。本研究通过大量案例研究与分类图示分析，尝试提出不同情景历史文化保护线布局优化对策与管控指引，为规划编制时间中面临的技术问题提出可行的解决思路与方法。
在国土空间规划体系下，我国历史文化保护存在诸多现实问题，包括缺乏上位的整体统筹和空间管控、保护要素数据平台不统一、缺少明确空间线位、保护对象不完善、缺乏明确的管理目标和责任、多规冲突、管理交叉重叠。
进入新时期，历史文化保护理念更加多元，保护对象层次、内容更加丰富，保护手段更加科学、有效，保护要求更加严格，保护思维也从传统的静态保护转向动态的保护更新与合理利用上，兼顾保护管控与活化利用，建立正负面清单。
2021年3月的自然资源部、国家文物局《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》中明确在市、县、乡镇国土空间总体规划中统筹划定包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、水下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等在内的历史文化保护线，并纳入国土空间规划“一张图”，实施严格保护。由此可见，历史文化保护将更多聚焦于历史文化空间的保护，逐步实现从名录保护向矢量保护线保护转变。
历史文化保护线是各类文化遗产本体及其环境空间的管控和引导的范围边界的统称，需要统筹划定和整合形成。划定历史文化保护线能够在政府空间管理方面更好地提升工作效能，实现历史文化保护由单点的类型保护转向全覆盖的统筹、协调和保护。
历史文化保护线的统筹划定，需要明确整体处理原则及规则，建立国家文化资源的数据标准；整合各类安全风险、管理数据、本体数据以及环境数据；同时厘清各类历史文化资源的关系诉求，调整多种类型的历史文化资源保护范围，解决交叉或者重叠的问题。最终，将经协调的历史文化保护线纳入国土空间规划“一张图”，逐级传导至详细规划层面，通过用途管制和规划许可在规划实施管理中落地落实。
（1）涵盖全要素，明确纳入历史文化保护线的方式及保护范围类型
整合历史文化遗产全要素，区分保护对象及其保护范围的不同特征，在国土空间规划以不同方式进行落位。
表1 各类历史文化遗产要素纳入历史文化保护线的建议
（2）涵盖全要素，落位到国土空间规划进行叠加合并
按各部门相关规定、标准划定各类保护对象的保护范围，叠加合并形成涵盖全要素的保护线。
（3）通过管理要求明确所涵盖的对象及相应保护范围
历史文化保护线是由多条连续闭合线组成，应根据历史文化遗产的类型、保护区划、空间管控要求实施分类分区管理，通过细分做到“一线一策”。叠加合并的具体范围涉及多个对象、多个管理范围时，应对划定边界内实施分类分区管理。历史文化保护线一旦划定，应满足功能不降低，即历史文化保护线内的历史文化遗产及其空间管控要求不得随意降低。
（4）明确重叠情况的协调要求
当历史文化保护线中不同类别保护对象的保护范围出现重叠时，应按其中较为严格的控制要求执行。
（5）历史文化保护线空间落位
市县级国土空间规划进行历史文化保护线的具体矢量化划定，承载文化遗产的空间保护要求，其中市级国土空间总体规划是落位划定的关键，联动区县共同完成历史文化保护线的划定工作。
历史文化保护线入库工作中目前主要存在：数据库的入库标准的问题、历史文化保护线的纳入标准不统一、对于重叠部分的处理标准不统一等问题亟待解决。
历史文化保护线与三条基本控制线的布局优化与管控指引
因此，目前在“三区三线”划定中，历史文化遗产空间与生态空间、农业空间、城镇空间呈现出交织叠合的总体关系。借鉴《主体功能区优化完善技术指南》，在三类主体功能区基础上，各地结合历史文化资源集中分布情况划定“历史文化资源富集区”作为叠加功能类型，历史文化保护线与永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界空间上总体也应为叠加的关系。具体到三类空间分类阐述如下：
在城镇空间内，历史文化保护线与三条基本控制线的空间关系可以总结为以下四种情况：
图2 城镇空间内历史文化保护线与三条基本控制线的布局关系示意图
在生态空间内，历史文化保护线与三条基本控制线的空间关系可以总结为以下两种情况：
图3 生态空间内历史文化保护线与三条基本控制线的布局关系示意图
在农业空间内，历史文化保护线与三条基本控制线的空间关系可以总结为以下两种情况：
图4 农业空间内历史文化保护线与三条基本控制线的布局关系示意图
总结来看，在城镇空间、农业空间内开展的开发建设行为和农业活动，应该以历史文化资源保护优先为原则。而在生态空间内，需要根据生态空间的重要性进行判断，如果位于自然保护地的核心区，应生态保护优先，避免历史文化资源的开发利用对生态系统造成破坏；若位于生态空间的其它区域，则需要同时满足历史文化保护和生态保护双方面要求。
历史文化保护线的空间统筹主要包括历史文化保护线的区域统筹、地上与地下统筹、陆地与海洋统筹三种类型：
国土空间规划体系下的历史文化遗产保护与利用规划尚处于探索阶段，其面临的挑战主要来自于历史文化遗产自身的复杂性，以及各地历史文化遗产保护管理政策语境的地方性特征。因此，国土空间规划体系下历史文化遗产保护的规划研究仍需进一步加强与实际问题的衔接，并且随着我国不同规模、不同地域国土空间规划工作的持续开展，不断发现和梳理历史文化遗产保护的新问题，研究提炼新经验。
课题主要参与人员：梁洁、裴新生、付朝伟、贾晓韡、鲍洁敏、王石林、康晓娟、胡方、李林备
本研究受长三角城市群智能规划协同创新中心&上海同济城市规划设计研究院有限公司科研课题《历史文化遗产保护规划与国土空间规划衔接规则机制研究》（课题编号：KY-2022-PT-A01）资助。
供稿 | 课题组
编辑 | 宣传办
审核 | 肖达
原文始发于微信公众号（同济规划TJUPDI）：科研创新 | 历史文化遗产保护规划与国土空间规划衔接规则机制研究：历史文化保护线的划定与管控
规划问道
