城市“向下生长”，如何创新配置地下空间要素？

随着城市化进程加快，空间资源日趋紧张，越来越多城市开始立体发展、“向下”生长。地下空间，被誉为陆地、海洋、天空之外的“第四国土”，是重塑城市空间布局、优化空间资源配置、提升城市综合承载力与竞争力的新战略高地。党的二十届三中全会明确提出，要健全因地制宜发展新质生产力体制机制，推动生产要素创新性配置。笔者以为，开发利用好地下空间，也是推动生产要素创新性配置的重要内容。

不久前，自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》，为地下空间开发释放了巨大的政策红利，尤其是首次明确提出依据地下空间资源承载能力确定开发规模，首次制定了对地下空间生产要素创新性配置的“路线图”，从国家层面细化了地下空间产权设置原则等。

毋庸置疑，这些举措势必会给地下空间的科学开发利用带来深刻影响。其中，依据资源承载能力确定开发布局将有效改善“开发推着规划走”的局面。上述文件进一步明确了地下空间的资源属性，提出要开展地下空间资源综合调查，在查明可开发利用资源规模、质量和三维空间布局的基础上开展专项规划编制，实现地上地下协同，确保地下空间资源优化配置和高效利用。可以说，这一举措将从根本上改变过去主要从城市功能布局、工程建设需要的角度开发地下空间的情况，避免不合理地下空间开发建设带来的高投入与高风险。

与此同时，一系列城市地下空间建设用地创新配置政策也将有力推动国土空间立体开发利用。比如，为保障地下公共设施建设，上述文件首次提出了城市地下空间管控深度的概念；为需要利用深部地下空间的重大项目首次设置了专项政策通道，支持各地探索在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，设立地下国有建设用地使用权进行开发建设；明确了不同类型地下空间建设用地供应方式等。一系列从国家层面统一细化地下空间要素配置的政策，为地下空间有序开发利用释放了政策利好，有利于引导各地科学有序开发地下空间。

此外，自然资源部近日还专门发文提出加强自然资源要素保障促进现代物流高质量发展，再次明确支持铁路物流场站设施用地分层立体开发，在兼容其他功能时还可以分层设立建设用地使用权，为物流行业发展提供地下空间要素保障。地方政策也同步跟进，像江苏明确支持探索包括地下空间在内的自然资源资产立体、组合配置，围绕新型储能、能源基地建设等需求，探索盐穴等特殊地下空间与土地、矿产等要素协同供应；常州启动了盐穴地下空间开发利用试点，探索建立盐穴地下空间建设用地使用权有偿使用机制；连云港探索地下水封洞库等特殊地下空间与土地矿产等要素协同供应……可以看到，在国家及地方文件的加持下，各地正在因地制宜创新配置地下空间要素，地下空间资源价值将会逐步得到充分释放，“第四国土”开发利用也将迈入新的阶段。

不过，充分激发“第四国土”新活力，还需要进一步强化顶层设计、精耕细作。总体而言，地下空间的利用与发展应遵循“调查先行、规划引领”的开发理念，通过构建立体统筹的规划体系，打造透明、安全的地下空间格局，坚持科学系统的开发原则，使地下空间在推动城市高质量发展、满足人民日益增长的美好生活需求中发挥出更大作用。

来源：土地观察

原标题：城市“向下生长”，如何因地制宜创新配置地下空间要素？