在全球政治经济格局深刻调整、经济全球化面临诸多新挑战的背景下，国内经济结构加速转型升级，百年未有之大变局为中国区域发展带来了一系列新变化。在此背景下，本文认为，系统思考国家空间结构的演变规律，寻找优化区域发展格局的科学方法，成为推动可持续高质量发展的关键。文章从经济、城镇化、环境等多维度分析新时代中国区域发展的背景，提出我对国家和区域空间结构变化的新认识，探讨促进国家战略腹地建设以及大城市地区科学发展的理论与方法。
全文刊载于《城市观察》2025年第2期，欢迎分享。
【作者简介】
王凯 全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院院长
在全球政治经济格局深刻调整、经济全球化面临诸多新挑战的背景下，国内经济结构加速转型升级，百年未有之大变局为中国区域发展带来了一系列新变化。在此背景下，系统思考国家空间结构的演变规律，寻找优化区域发展格局的科学方法，成为推动可持续高质量发展的关键。以下将从经济、城镇化、环境等多维度分析新时代中国区域发展的背景，提出我对国家和区域空间结构变化的新认识，探讨促进国家战略腹地建设以及大城市地区科学发展的理论与方法。
新冠疫情后，全球经济格局加速演变，进入后全球化时期，既有的“资源—生产—贸易”体系面临重构，全球产业链供应链的不确定性显著增加。
在过去40年，随着全球贸易的自由流动形成了多极化经济体，例如美加、欧盟、日韩以及崛起的中国与亚洲经济体。自1978年中国改革开放以来，经过47年迅猛发展，国内生产总值在2024年超过134.91万亿元，是改革开放之初的364倍，已快速成长为世界第二大经济体和全球贸易的重要一极，并成为价值链和供应链“双循环”的重要枢纽。
然而，在疫情和全球贸易分割的冲击下，全球生产网络以保障韧性与安全为导向，产业链供应链更趋向于多点布局与区域集聚。比如全球服务网络领先发展的城市主要集中在北美和西欧地区，纽约和伦敦的引领地位越发彰显。国内经济则从侧重国际循环转向以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，客观上提出了构建产业链、供应链和创新链的新要求（图1）。记得早在2000年前后，全球化大发展时期，我们在地方上做规划时，产业上的建议大都是应增强对外贸易的依存度。但这些年来，有了很大的变化，从统计数据来看，从2000年至2019年，我国的外贸依存度从超过60%的高位逐步下降至31.8%④，已接近美国、日本和欧洲的水平（20%~25%）。
这些数据表明，当前国内经济更多呈现出国内国际双循环的发展态势，区域发展需要在新的经济格局下重新定位与调整。前些年侧重国际大循环的时期，中国区域发展的格局是东部地区率先发展、中部地区承接产业转移、西部地区逐步跟进的“东中西梯度发展”模式；而在国内国际双循环的新阶段，国际循环呈现区块链化趋势，共建“一带一路”倡议的作用更加凸显，我国区域发展呈现出东部地区提升创新引领能力、中部地区加速产业升级、西部地区加强开放合作的“东中西相对均衡”的新格局。
近年来，中国城镇化进程呈现出一系列新特征，主要有如下四个变化：
第一，城镇化增速放缓。2000年至2010年，中国城镇化率年均增长1.38个百分点；2010年至2020年，年均增长1.39个百分点；而2020年至2023年，年均增长仅为0.76个百分点。⑤可见，2020年以来我国城镇化进程已明显放缓。联合国经济和社会事务部发布的《世界人口展望2024》预测，到2035年，我国总人口约为13.76亿，相较于2023年将减少0.34亿。另外，在我们研究团队发布的《面向中国式现代化的2035城市展望》报告中，预计到2035年，我国城镇化率将达到73.8%，城镇人口将比2023年增加约0.83亿。总的来说，我国城镇化已从“大规模、快速化”转向“中低速、微增长”时代。
第二，人口结构老龄化问题突出。我国人口总量开始减少，老龄化、少子化问题并存。第七次全国人口普查数据显示，近10年中国人口自然增长率持续下降，2022年出现负值（-0.06%）。2020年，0～14岁儿童和65岁以上老年人口占比合计达到31.5%，总抚养比从2010年的34.2%上升至2020年的45.9%，育儿养老负担不断加重⑥。
第三，城镇化人口呈现出向大城市流动的趋势。过去10年里，人口持续向超大城市、特大城市以及城市群、都市圈集聚，凸显了大城市在区域发展中的重要作用。根据第七次全国人口普查数据，在2010年至2020年间，我国的21个超大城市和特大城市吸收了全国一半的人口增量、四分之一的城镇人口和青年人口，大城市在国家现代化进程中发挥着核心作用。人口增长最快的十大城市均为超大或特大城市。基于这一发展趋势预测，到2035年，我国将有大约30个超大城市和特大城市，这些城市将新增近4000万人口，占新增城镇人口的25％左右。
第四，中西部地区出现人口回流态势。过去10年，人口持续向超大城市、特大城市、城市群集聚的同时，中西部部分省份也出现人口回流态势。例如，四川省的跨省人口流出规模居全国第三，但与河南、安徽、贵州等其他人口流出大省相比，四川的跨省人口流出规模自2015年起逐年下降，呈现出近域流动的特征⑦。
从环境来看，气候变化对区域发展的影响日益显著。400毫米降水线整体北移西进，降雨时间和空间分布不均衡问题加剧。灾害类型的区域差异性显著：地震地质类灾害风险主要集中在胡焕庸线（“瑷珲—腾冲线”）以西的青藏高原和横断山脉周边地区；水灾类风险主要分布在胡焕庸线以东的沿海地区、华南、华东、华北区域；高温类灾害风险主要分布在胡焕庸线两侧的中东大部分区域、西南地区、新疆地区；低温类灾害风险主要位于胡焕庸线以西的地区，尤其是新疆北部、青藏高原地区。⑧
气候变化导致极端事件频发，对区域发展产生了深远的影响，大城市地区将面临极端灾害的挑战。对于沿海地区来说，沿海的超大城市常常受到风、暴、潮、洪等多种灾害的叠加影响，需要不断升级城市的承灾能力，提升减灾能力；对于内陆平原地区来说，近些年北方超大城市频繁遭遇极端降雨，暴露出生命线工程、防灾设施韧性以及救援能力薄弱的问题；对于西部地区来说，次生地质灾害的发生概率增加，区域内重大基础设施工程的稳定性和安全性受到冲击。
过去我们主要从经济、人口流动的角度来探讨区域发展，如今需要将气候变化作为一个重要维度纳入考量。经济、社会、环境的客观变化要求我们深入思考国家空间结构的新趋势，并更加重视中西部地区的健康发展。这将是未来十年乃至十五年内需要重点关注的问题。
2006年我曾发表论文，论述新中国成立以来，我国城镇空间结构的四次重大转变[1]，它们分别是：第一，20世纪50年代，在新中国第一个五年计划期间，苏联援助中国建设的156个重点工业项目初步改变了城镇沿海布局结构，这一时期的经济发展主要以国内循环和有限的国际循环为主。第二，20世纪60年代“三线建设”时期，项目建设与城镇发展相脱节，以国内循环为主导。第三，20世纪80年代，改革开放战略推动沿海地区城镇大发展，经济发展从国内循环走向国际循环。第四，21世纪以来，中国呈现侧重沿海、沿边、多元化的城镇空间格局，形成了多元、多极和网络化的全面开放格局。第一、第二时期空间发展从沿海转到内陆，是以国家安全为前提的战略腹地建设；第三、第四时期从内陆到沿海，是对外开放战略下形成的多元多极网络化城镇空间均衡格局。
在百年未有之大变局下，中国空间结构出现了新的变化趋势——向西部发展。这一发展趋势主要是受国际形势、经济结构以及气候变化所影响。
过去四十多年我国取得的成就，主要得益于改革开放的伟大实践。坚持对外开放是中国经济社会长期可持续发展的一个基本面。“一带一路”倡议推动了面向全球的国家区域开放格局，随着东部地区产业结构调整，西部地区凭借其资源优势和劳动力优势，能够承接更多的产业转移，实现产业升级。中西部地区的发展要更具有国际视野，面向“一带一路”经济走廊及途经的城市，形成了三大扇面“六廊六路多国多港”的格局。另一方面，全球产业链供应链的不确定性增加，要求中国重新思考国家尺度上的产业链、供应链、创新链的区域“备份”问题。西部地区凭借其资源、劳动力和市场潜力，成为双循环背景下国家产业链、供应链、创新链“备份”的重要区域。最后，中心城市地位凸显，特别是重庆、成都、西安、兰州、呼和浩特、乌鲁木齐等西部中心城市将成为战略腹地。应立足国家均衡发展的要求，华东、华北、东北、中部、西北、西南形成“多中心”发展格局。在构建“双循环”新发展格局下，东中西部城市应形成区域分工协作格局，以提升国家宏观经济发展的自主性、可持续性和韧性。从这个角度看，加大区域格局的调整力度，加强中西部地区发展势在必行。
党的二十届三中全会提出“完善实施区域协调发展战略机制”，同时强调要“建立都市圈同城化发展体制机制”[2]。在2024年国务院发布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中也强调，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈。以超大、特大城市为核心的都市圈在国家和区域经济发展中至关重要。
要重点关注四类具有国际影响力的城市区域：一是面向跨洋经贸往来的世界级城市群（都市圈），例如粤港澳（广深）、长三角（上海）、京津冀（北京）；二是主导近域地缘经贸合作的城市群，如山东半岛城市群（青岛）、辽中南城市群（沈阳）、北部湾城市群；三是内陆边境国际门户，如乌鲁木齐、昆明、喀什等；四是支撑性全球城市区域，如成渝城市群（成都）、关中平原城市群（西安）、呼包鄂城市群等。
中国式现代化注重区域协调和大城市发展战略，其中，超大特大城市在中国区域经济发展中具有重要地位。以重庆、成都、西安、兰州、呼和浩特等西部中心城市为例，这些城市不仅是区域经济增长的核心引擎，也是国家产业链、供应链、创新链的重要支撑点。2010年至2020年，十大人口增长最快的城市均为超大特大城市，这些城市在国家现代化进程中发挥着核心作用⑨。
随着我国城市化进程的加速，大城市地区的发展成为区域经济增长的重要引擎。然而，大城市地区在快速发展过程中也面临着诸多挑战，如空间扩展无序、生态环境压力增大、社会资源分配不均等。因此，系统科学认识大城市地区空间发展的规律，聚焦大城市地区（城市群、都市圈），统筹协调并科学组织人口、经济、空间等多系统、多要素，是我国区域规划的关键科学问题（图2）。构建符合国情的空间布局理论与方法，对于实现大城市地区的可持续发展具有重要意义。
我们的研究团队建立了2000—2020年全球和中国大城市地区土地覆盖类型比例制图遥感模型和数据体系，发现基于全球1486个典型城市、4万个图斑的土地覆盖分异研究，发现全球城市主要集中在北半球20°N~60°N的中纬度地区，亚洲和北美洲是大城市地区扩展的重点区域，合计占全球城市总面积的79.68%。这一趋势表明，全球经济重心的转移与大城市地区的空间扩展密切相关。
我们聚焦中国大城市的空间变化规律，解析了我国大城市地区的空间变化特征。在1949—2019年期间，我国城市土地面积总计扩展了6.92万平方千米⑩，北京、上海、广州等城市呈现出显著的土地连绵增长态势。
此外，我们的研究团队基于人的行为活动，通过采用复杂网络理论构建都市圈空间范围识别模型，通过对45个中国主要城市连续5年超过2亿人口的通勤监测，发现了“90分钟、40千米”的极限通勤尺度，是中国主要大城市地区空间组织的合理边界，明确了空间布局和基础设施配置的重点区域。
这些研究对于理解规划我国的城市群、都市圈具有重要意义。在此背景下，推动可持续发展的宜居环境建设，为城市经济流动、城市发展格局以及动态监测等方面提供科学的理论和方法指导至关重要。
（二）建设符合国情的大城市地区空间布局理论方法：精准适配
我们提出了精准适配城镇空间与生态、经济、社会系统之间的理论框架，包括精准分析、适应布局和动态评估三个核心环节。通过定量分析区域空间资源的承载能力，构建适应性的中心城市空间布局，并开展中心城市发展质量评价。
一是在复杂多元人居条件下实施宜居安全本底精准分析关键技术。
在自然生态维度，采用多因子、精细化的人居条件宜居性评估技术，将“宜居”与“非宜居”空间进行精准划分，由此整体提升了模型评估的时空精度，实现了宜居评估的精度细化和集成分析能力。评估因子包括坡度、高程、起伏度、气候舒适度、地质危险性、土地利用类型、生态敏感性、地貌类型和水资源等。
在安全风险维度，耦合多灾种的人居条件安全性评估技术，提升气候风险区、雨洪风险识别的精准性。通过暴雨、洪水、地震、滑坡、台风、冰雹、雪灾、高温和低温等多灾种的危险性评估，明确“安全”与“不安全”空间分布，显著提升了安全风险预估的前瞻性。
运用文档即系统（Document As System，简称DAS）整合宜居安全评价的地理计算过程、分析模型、计算结果，形成耦合多因子的宜居安全评估技术，首次实现了宜居、安全分析模型知识的完整表达，保证了分析结果的可检验性和可回溯性，解决多维度、多因子、多模型集成难题。通过对“宜居”与“非宜居”、“安全”与“不安全”空间的耦合叠加，确定了我国城镇建设空间资源的底盘。再通过多维聚类分析，以宜居安全为本底，叠加国家中心城市体系，为全国城镇体系规划提供了科学依据，形成了适应自然的城镇空间布局。
二是建立大城市地区空间布局的“规模—结构—基础设施”适配技术体系。
1.提出我国独有的“气候区划”和“人口规模”双因子的建设用地规模调控技术，科学确定我国不同气候区的规划建设用地指标，形成适合我国城市的用地规模、用地结构标准。制定了居住、设施、道路、绿地、工业等5类城市建设用地结构比例调控阈值，填补了国内外空白。制定了国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011），该标准成为这十多年来全国691个城市、1472个县确定城镇合理建设规模的基本规则。
2.构建了城市中心度评价及空间结构优化方法。基于经济、信息等“流”的空间分析，解析我国城市的中心度等级，从国家层面构建国家城镇空间结构体系。主要评估维度为：信息网络、物流网络、经济网络、创新网络、人流网络。
3.构建气候适应性的大城市地区空间结构优化技术。建立2～3小时可获取的城市近地面高分辨率风场模型，大城市地区范围的风场模拟分辨率由1000米～3000米提升至10米。结合不同空间布局方案下的气候环境影响模拟和评估结果，为大城市地区的生态空间格局、中心城区的开敞空间布局、地块的建筑高度密度强度和形态布局等空间优化提供比选方案。
4.交通基础设施与空间布局精准适配技术——线网、站点。实现轨道覆盖通勤的精准计量，就业地、居住地识别准确率达到88%和91%，空间精度从100米地块精度到40米建筑精度，达到国际领先水平。提出中国城市轨道覆盖通勤的重要阈值：超大城市不低于30%、特大城市不低于20%。
基于社会经济、自然生态、安全风险领域300余项底盘数据和监测指标，对全国新型城镇化趋势及大城市地区发展状态实行多维度、多尺度、全方位的动态监测，为我国大城市地区空间可持续发展提供关键技术支撑。
参考文献、注释 （略）.
来源：城市观察杂志.
王凯 | “精准适配”：区域与城市可持续发展理论、方法与实践概述
王凯：把握区域发展新态势 促进大城市地区科学健康发展
王凯：区域与城市的安全发展——精准分析 · 适应技术 · 动态评估
“国家空间规划论”要义：精准分析与适应性技术的方法及应用
原文始发于微信公众号（规划中国）：王凯：新时代区域发展新视野——趋势、理论与实践
规划问道
