【学术分享】“零基预算”改革背景下的国有“三资”存量空间盘活路径探索

朱江

广州市城市规划设计有限公司副总经理，教授级高级工程师

中央城市工作会议提出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。伴随城镇化发展阶段的转变，传统土地财政已难以为继，政府财政预算方式也正从有预算基数基础上做增减的“增量预算”向无任何基数的“零基预算”变革。“零基预算”的核心是扩源、节流和增效，即，重视挖掘财政收入潜力、清理无效财政支出、增加财政支出效益和提升保障重点工作的能力。

国有资源、资金、资产(以下简称国有“三资”)因规模体量大、闲置资产多、维护成本高、使用效率低等问题，严重影响了政府财政“节流”和“增效”目标的达成，但同时由于国有“三资”具有的资产属性和规模巨大的特征，使其有可能成为财政“扩源”的重要来源，因此，各地在开展“零基预算”时，盘活国有“三资”普遍成为改革的重要内容。

对于规划建设领域，国有“三资”中存量空间主要包括3类：一是行政事业单位和国有企业的存量物业，二是国有公共和公用基础设施，三是闲置低效土地、水域、林业等国有自然资源。近年来，我们的项目团队一直在实践中探索，认为国有“三资”存量空间盘活的关键环节主要包括以下5方面：

一是理清权属，奠定基础。产权清晰是存量空间盘活的基础条件，国有“三资”存量空间因管理分散和历史原因，大多数都存在产权界定模糊、权属登记不完整等问题。在盘活过程中，需要全面梳理历史遗留问题，建立分类施策的确权登记政策体系，完善存量物业权属手续、化解闲置土地权属争议等，搭建国有“三资”存量空间产权信息数据库，奠定盘活基础。

二是统筹功能，保障公益。很多国有“三资”中的存量空间本身具有公共利益的属性，在盘活功能策划时要兼顾公共利益和市场运营需求。如在闲置公房改造中，要优先引导改造为保障性租赁住房等公益性功能；在公共空间盘活中，可以通过三维空间分层设计统筹公众使用和商业运营。

三是合理设权，有效赋能。分类设置可交易的用益物权是国有存量空间盘活的关键环节。如国有存量物业可设置租赁权，通过公开转让增加财政收入；国有公共基础设施可增设弹性用途，配置一定量与主导用途不冲突的商业等功能，通过特许经营权方式，允许社会资本参与运营，减少财政运维投入；国有自然资源，可设置林地使用权、碳汇收益权、特许经营权等，吸引社会资本参与自然资源保护与利用，增加财政收入。

四是多方共赢、长效运营。不同存量空间可探索差异化的收益分配机制，保障政府、市场、社会多方共赢。对公益性较强的基础设施项目，适当提高政府收益留存比例以补充公益投入，对市场化属性强的物业与自然资源项目，按“风险共担、收益共享”的原则确定分成比例。

五是规划统筹，系统推进。国有“三资”存量空间盘活是一项复杂的系统性工作，城市规划行业应积极响应，发挥规划的引领性作用，统筹全局，通过全面梳理资源，明确盘活时序、引导功能设置、搭配资源类型，激活国有“三资”价值，节约运行费用，减少财政投入，支撑“零基预算”改革，保障城市整体发展目标的实现。

刊载于《城市规划》杂志2025年第11期

原文标题《存量空间盘活与运营的规划响应》

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