规划问道点击上方链接关注我们
编者按
“十四五”时期，是南京规划资源事业承前启后、开拓新局的关键五年。五年来，全市规划资源系统坚持改革驱动，深化体制机制、方法效能革新，积极探索新时代规划资源治理路径，交出了亮眼答卷。为系统梳理奋斗历程、全面展示发展成果，推出了“五年答卷 ‘宁’聚成果”专题，回望五载耕耘，汇聚前行力量。
今天，刊发第七期《谋新：自然资源资产管理的破局之道》。
健全国家自然资源资产管理体制，是事关生态文明制度体系的一项重大改革。被赋予“两统一”职责的自然资源部门，肩负着当好自然资源“大管家”的重要使命。
“十四五”以来，市规划资源局加快从“资源管理”到“资源资产管理”的理念之变，落实自然资源资产产权制度改革部署，在完善产权体系、夯实权能基础等方面积极探索谋新破局之道，为推进自然资源资产治理现代化提供地方实践支撑。
探索明晰权责边界
NO.1
破题产权改革关键
自然资源资产产权制度改革的关键，在于明确产权主体，破解“所有权人不到位”的难题。市规划资源局紧扣“主张所有者权益”这一主线，以两项部级试点为抓手，探索全民所有自然资源资产所有权“落地落实”有效路径。
以“委托代理”试点理顺权责关系
2021年，南京试点推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，编制《南京市全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点实施方案》《南京市人民政府代理履行全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单》，围绕国有土地、矿产、森林、草地、湿地、水等六类自然资源资产，试点工作厘清了自然资源资产所有权委托代理主体和职责，探索健全管理机制、完善产权制度、优化配置规则等关键举措。
相关试点成果，通过自然资源部验收。市规划资源局权益处相关负责人总结指出：“我市的试点工作有着较为突出的创新亮点，不仅探索构建了南京特色的自然资源资产所有权履职模式，创新编制了自然资源资产清单，还从多个方面优化了自然资源资产的配置、处置制度，指导了基层实践探索。”
以“资产清查”试点摸清家底
在推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的同时，南京持续开展了2019和2020年度全民所有自然资源资产清查试点，对全民所有土地、森林、湿地、草原和矿产自然资源资产开展清查统计和价值核算，并制定了南京市国有建设用地资产清查核算价格体系，相关成果被纳入全国清查核算价格体系。
在试点工作成果基础上，2024年南京全面开展全民所有自然资源资产清查工作，聚焦“查得清、利用好、管起来”，完成了全民所有以及城镇开发边界内集体所有土地、矿产等6类自然资源资产清查工作，形成了包括数量、质量和价值量信息的清查成果，摸清了全市全民所有自然资源资产家底，为塑造绿色发展新优势、依法“主张所有、行使权利”筑牢了基础。
创新增值增效路径
NO.2
激发资源资产活力
通过自然资源清查摸底家底，目的就是为了推动资产利用。聚焦资源资产保值增值，南京通过创新完善自然资源资产配置和运营方式，全力促进资产配置效率、效益优化提升。
探索资产多元配置路径
“十四五”期间，南京积极探索全民所有自然资源资产配置方案及实施计划，精准分析全市自然资源资产配置关键问题，选取典型配置单元，以牛首山、南部新城、燕子矶新城、荷花塘历史地段等为试点，探索构建了“潜力评估-方案策划-整备配置-效益分析”的技术路径，完成配置方案和实施计划编制，引导自然资源资产合理布局、高效利用。
同时，顺应基层实践需求，南京积极探索新型自然资源资产配置模式，统筹现状建设用地及集体所有林地、耕地、坑塘水面等自然资源要素，研究明确资源资产保护、监管责任，并从操作流程、价格评估、收益分配、后续监管等环节探索组合供应实施路径。
下一步，南京将支持开展跨资源、跨产权、跨空间等自然资源资产的组合供应，推动单一自然资源资产向各类自然资源资产组合、复合配置转变。
健全重点资产配置规则
聚焦国有建设用地这一最重要的资源资产，南京进一步加强全要素土地储备管理，将未确定使用权人的全民所有土地资产纳入储备资产管理，实现资产“入库”“出库”动态链条式管理。
一方面，市规划资源局组织编制了土地储备规划（2024—2035年），加强收储运作的全市统筹力度；另一方面，创新探索土地出让“规储做供用”一体化机制，以空间规划为统领，整合土地储备、供应与使用环节，加强全流程协同管理，推进资产增值增效。
市规划资源局还创新矿地融合理念，科学开展地下空间资源综合开发利用评价，实行基于矿地融合的矿业开发，完善矿产资源管理制度，全面实行竞争性出让。该负责人介绍说：“我们还积极扩大国有建设用地有偿使用范围，支持以长期租赁、租让结合、弹性出让方式供应国有建设用地，并以作价出资、公募REITs等工具，激活存量土地资产价值，支持实体经济发展。”
地铁集团相关负责人表示：“去年，我们顺利完成201宗、370万平方米国有划拨土地的作价出资工作，有效提升了集团的资产运营效能。过程中形成了一套行之有效的工作机制和路径，为同类国企提供了可借鉴的‘地铁经验’。”
推进统一确权登记
NO.3
夯实产权管理基础
自然资源统一确权登记，是产权制度体系建设的“基石”。“十四五”期间，南京以确权登记全覆盖为目标，健全机制、创新方法，有序推进权属登记，加强成果多元应用，为资源资产产权管理提供坚实权属支撑。
按照《南京市自然资源统一确权登记总体工作方案》，南京全面启动了自然资源统一确权登记工作，对市级自然保护区、自然公园类自然保护地，以及江河湖泊、生态功能重要的湿地、国有林区等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源开展统一确权登记。
据了解，全市累计实施30个自然资源确权项目登记，涉及自然保护地4个、总面积5896.14公顷，水库9座、总库容约15439.26万立方米，河流17条、总长约249公里。市局自然资源确权登记局相关负责人介绍道：“目前，上秦淮省级湿地公园等30个市级项目已完成登簿，我市登簿数量在全国省会城市、全省设区市中均居首位。”
此外，针对高淳区秀山陶瓷粘土矿等5个探明储量矿产资源项目，2025年南京开展了探明储量矿产资源调查统一确权试点，探索运用三维地籍标准优化登簿，推动水流、森林、山岭、湿地、滩涂及探明储量矿产资源等自然资源统一确权登记全覆盖，提升确权登记的精准度与科学性。
自然资源统一确权登记工作的完成，明确了自然资源资产“归谁所有”，为后续的保护利用、价值实现奠定了坚实的产权基础。“十四五”期间，南京加快探索自然资源统一确权登记成果在生态产品价值实现、生态保护补偿、碳汇交易等相关领域的创新应用，推动“静态”的登记成果转化为“动态”的管理效能与生态效益。
一方面，开展试点工作，推动生态价值显化与转化。以江宁上秦淮省级湿地公园为试点，探索自然资源确权登记成果在碳汇生态产品价值实现中的应用路径，推动确权登记成果与生态保护、资源开发深度融合，为生态资源的资产化、资本化探索出可行性路径。
另一方面，打通数据平台，强化成果共享与业务协同。以自然资源登记单元为核心，依托不动产登记数据、国土调查及专项调查成果、国土空间规划成果、国土用途管制信息，搭建自然资源确权登记成果与不动产登记信息平台、自然资源大数据平台的联通机制，推动自然资源产权信息、空间信息、规划管理信息等的互联互通，充分释放确权登记成果的应用价值，提升治理效能。
从厘清权责到摸清家底，从确权登记到创新配置，是“实物”到“价值”的跃升，是“管理”到“运营”进阶。未来，市规划资源局将继续深化改革探索，让全民所有的自然资源资产更好地服务于绿色发展，为生态文明建设注入持久动力。
声明：除原创作品外，本号所使用的文章、图片、视频及音乐均属于原权利人所有，仅供交流学习。若不慎侵犯到您的权益，敬请谅解并与我们联系。我们将及时处理，共同维护良好的网络创作环境。
审 核：肖宇慧
审 稿：朱 佳
发 布：潘 昕
别忘了点赞+在看哦！
原文始发于微信公众号（南京规划资源）：“十四五”回望⑦ | 谋新：自然资源资产管理的破局之道
