同济智库 | 城镇开发边界外想发展旅游、边界内想调规划？新规给出了五条路径！

刘学良：

“《办法》首先明确了城镇开发边界‘怎么划’的底层规则。第五条列出了划定前需避让的‘不适宜城镇建设区域’负面清单和形态完整要求。哪些地方不能碰，一开始就说清楚。”

更重要的是第六条：“在原有‘扩展倍数’硬约束基础上，明确超大特大城市、人均城镇建设用地超标的城市，须从严控制增量用地规模，倒逼城市向存量更新要空间。”

胥建华从权责视角补充：

“划定事权更加清晰化，城镇开发边界主要由县级国土空间总体规划统筹划定。划定底线明确，增量管控刚性——该紧的必须紧起来。”

路径小结：

负面清单先行，增量管控从严——这是新规的第一条路径，告诉地方“底线在哪里”

刘学良用“内外有别、清单管理”概括了《办法》的管控逻辑：

“边界内，要求统筹优化生产、生活、生态空间，加强历史文化保护，促进土地混合利用与合理转换，以‘绣花功夫’推进提质增效。”

“边界外，原则上不得规划新增城镇集中建设用地和各类开发区，但——第九条开了一个口子：允许规划有特定选址要求的独立城镇建设用地。”

哪些算“特定选址”？第九条明确列举：城乡融合、旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施、边境建设、邻避及安全要求等。

“这些情形实行清单管理，必须纳入国土空间规划‘一张图’，且新增建设用地规模计入扩展倍数核算，防止‘体外循环’。”刘学良强调。

胥建华进一步阐释：

“边界外实施‘负面清单+有限例外’的严格管控模式。这意味着：想搞旅游项目，可以，但必须符合‘特定选址’要求，不能打着旅游的旗号搞地产。”

路径小结：

边界外不搞集中建设，但特定项目可走“清单通道”——这是新规的第二条路径，告诉地方“机会在哪里”。

刘学良梳理了《办法》在“用”的环节提供的两条灵活路径：

一是盘活存量。 “第十条将‘三区三线’启用前边界外已依法批准的现状城镇建设用地、已批未建土地纳入‘特定选址’管理，为解决历史遗留问题留出制度窗口。”

二是简化程序。 “第十一条明确，在城镇建设用地范围内因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案，可将农用地转用与土地征收合并报批。审批效率将显著提高。

胥建华对此高度认同：

“这些条款直指地方实践中的痛点。那些因各种原因留下的‘批而未用’土地，终于有了明确的处置路径。效率的提升，本身就是对高质量发展的支撑。”

路径小结：

存量可盘活、程序可简化——这是新规的第三条路径，告诉地方“历史问题怎么解”

刘学良将“调”视为《办法》增强对发展不确定性适应能力的关键设计：

“第十二条列出允许‘局部优化’的七种情形及审批权限，其中新增了‘经国土空间规划实施监测评估确需优化’的情形，为优化留出了制度化窗口。”

更重要的是第十四条：“创造性提出四种可增补边界的情形——历史围填海、国家级能源化工基地、灾害搬迁与生态退出等——且不计入扩展倍数，以服务国家战略和解决特殊问题。”

胥建华用“契合发展弹性”来概括：

“七类合法局部优化情形，增设技术修正绿色通道，适配城镇发展动态需求；四类单列增补情形，有力保障国家战略和重大需求。刚性不是僵化，弹性不是随意——刚弹并济，正是治理智慧的体现。”

路径小结：

七类可调、四类可增——这是新规的第四条路径，告诉地方“调整的空间在哪里”。

刘学良强调了《办法》在全生命周期监管上的强化：

“第十六、十七条要求，边界任何变化须及时汇交至全国‘一张图’系统，实现实施、监测、评估、监督的全流程管理。”

“同时，国家自然资源督察机构将把地方落实边界管控情况作为重要督察内容，使之成为必须严格完成的政治任务。”

胥建华用“数字赋能”概括：

“依托全国自然资源管理和国土空间规划‘一张图’核心载体，实现了边界划定、实施、优化、监测监督全生命周期数字化闭环管理，并压实了省级统筹监管责任。数字化不是手段，而是治理本身。”

路径小结：

一图统管、全程可溯、督察跟上——这是新规的第五条路径，告诉地方“红线在哪里”

刘学良总结：

“《办法》标志着我国城镇开发边界管理从‘试点探索’迈入‘制度定型’新阶段。它通过一系列精密设计，在规范开发秩序的同时，为未来发展留足了优化弹性。”

胥建华呼应：

“从2023年的‘探索性指引’到2026年的‘系统性规范’，核心目的只有一个——支撑城镇高质量发展。”