自然保护区条例修订，有何亮点？

2026年1月9日，国务院第77次常务会议修订通过了《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》），自2026年3月15日起施行。此次修订的《条例》旨在高质量推进自然保护区建设，加强对自然保护区的保护和管理，全面推进生态文明和美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化。为深入学习贯彻《条例》，本期特邀相关专家对此次修订的亮点进行分析解读。

实现生态保护、绿色发展

民生改善相统一

中国科学院院士 马克平

1956年，我国正式设立第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区，经过70年的发展，目前共建立各级各类自然保护区2600多处。1994年，《中华人民共和国自然保护区条例》颁布实施，30多年来，为依法保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全，发挥了十分重要的作用。随着经济社会的发展变化，特别是生态文明体制改革提出新的要求，自然保护区建设面临新的形势，现行《条例》已不能完全适应实际需要，亟须修改完善。本次《条例》修订把党中央、国务院关于全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的决策部署转化为制度规范，科学合理优化完善自然保护区保护管理制度，主要体现了以下特点。

安徽升金湖国家级自然保护区 国家林草局供图

更加注重以人为本

习近平生态文明思想立足群众史观，强调生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业。自然保护区的建设同样如此。修订后的《条例》规定，自然保护区建设应当践行绿水青山就是金山银山理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚持生态保护第一、统筹保护和发展，坚持因地制宜、突出特色，构建政府主导、多方参与、社会共享的机制，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。同时，要求自然保护区管理机构应当在确保生态得到保护的前提下，完善自然保护区公共服务体系，提升公共服务功能；自然保护区一般控制区可以划定适当区域，设置必要的辅助设施设备，为开展相关科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动提供支持。这些规定将更加有利于发挥人民群众在自然保护区建设管理中的主体作用，将保护生态转化为自觉行动，让人民群众在自然保护区建设中共享自然之美、生命之美、生活之美。

更加注重统筹兼顾

保护生态环境，重在建章立制，要用最严格的制度、最严密的法治做制度保障。《条例》统筹高质量发展和高水平保护，科学合理优化完善自然保护区保护管理制度。修订后的《条例》全面规范了自然保护区的设立，规定自然保护区范围划定要统筹考虑自然生态系统等保护对象分布区域的完整性、管理可行性和周边经济社会发展的需要，坚持实事求是、科学合理，要充分调查和科学研究。在自然保护区的设立阶段，要求林业草原主管部门会同有关部门组织评审、严格把关，这样既能将具有重要保护价值的生态区域保护起来，实现“应保尽保”，又能妥善处理好与当地经济社会发展和居民生产生活的关系，有效避免将新的矛盾冲突带进保护区。关于自然保护区分区管控，现行《条例》规定，除经批准的科研观测、调查活动外，禁止任何人进入自然保护区的核心区；自然保护区的缓冲区仅允许从事非破坏性的科研、教学实习和标本采集活动。实践证明，这些规定过于严苛，难以执行，且管控强度严于新近出台的国家公园法。为统筹高质量发展和高水平保护，并与国家公园法有关规定相协调，修订后的《条例》比照国家公园法关于国家公园分区管控措施的做法，对自然保护区分区管控措施作了优化完善，明确核心保护区内原则上禁止人为活动、一般控制区内严格限制人为活动，同时又为国家重大项目建设以及原有居民必要的生产生活等留出制度空间。

更加注重科学保护

坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复。现行《条例》严格限制核心区、缓冲区的各类活动，这种过于严苛的规定，导致一些保护区内退化生境无法修复。《条例》规定可对自然保护区内受损的自然生态系统进行修复，可开展必要的种群调控、树种更新等活动，更加科学合理。实际工作中，我们仍需坚持以自然恢复为主的策略，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，努力找到生态保护修复的最佳解决方案，以实现更好地保护。为了加强自然保护区内的生态环境监测，《条例》规定，国家加强自然保护区监测网络体系建设，充分发挥各类监测站点的作用，运用信息化手段加强监测数据集成分析、共享和综合应用，全面掌握自然生态系统构成、分布、动态变化和生物多样性状况以及生态环境质量、人为活动干扰情况，及时评估和预警生态风险。这为增强自然保护区保护管理的科学性提供了重要制度保障。

本次修订贯彻落实了党中央关于全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的决策部署，优化和完善了自然保护区的设立和保护管理措施，更好地统筹了保护和发展之间的关系，回应了时代呼唤，必将为新时代高质量推进自然保护区建设提供更加有力有效的法治保障。

强化顶层制度设计

提高科学精细化管理水平

海南师范大学教授 徐基良

我国幅员辽阔、陆海兼备，自然地理环境独特，气候类型复杂多样，涵盖了森林、草原、湿地、荒漠、海洋等各种生态系统，是世界上生物多样性最丰富的国家之一。其中，90%以上的陆地生态系统类型在自然保护区得到有效保护。新修订的《条例》创新性地引入差别化管控措施，标志着我国自然保护区从机械化的管理模式，向更加科学化、精细化的治理方式转变。《条例》第二十八条明确规定，在确保主要保护对象安全和不损害生态功能的前提下，可基于科学论证实行差别化管控，并明确了3类可实行差别化管控的情形，这是实现严格保护与合理利用平衡的核心举措。

一是主要保护对象为自然遗迹的自然保护区，可以在核心保护区建设必要的防护、陈列、展示等设施，开展古生物化石调查发掘以及适度的科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动。我国现有地质遗迹类自然保护区100多个，总面积超140万公顷。与野生动物等其他类型保护区不同，有限的人为活动对地质遗迹类保护区影响较小，可以开展适度的科普教育等活动。例如，河南南阳恐龙蛋化石群国家级自然保护区其核心保护区中尚未开挖的化石分布区域上需要建设必要的防护设施，而已经开挖的部分则在建设必要的防护设施外，还需建设部分陈列和展示等设施，以开展适度的自然教育、科普宣传等活动。再如，天津市蓟县中上元古界国家级自然保护区，主要保护对象为中新元古界地层剖面，亟须在剖面修筑必要的防护设施以确保该剖面安全，同时也应建设部分陈列设施，开展科普宣传等活动。

二是主要保护对象位于地下的自然保护区，其核心保护区地上部分可以按照一般控制区保护和管理。现行《条例》对自然保护区地上、地下实行统一管控要求，不够科学精准。例如，河南南阳恐龙蛋化石群国家级自然保护区涉及4个县24个乡镇。按照现行规定，区域内一些必需的道路、输变电线、燃气管线等线性基础设施建设无法获得审批手续。实行分层分类的差别化管控，将部分保护价值较高的位于地下的区域纳入核心保护区实行严格保护，对地上部分按照一般控制区保护和管理，可以在实现严格保护的前提下更好地保障原有居民生产生活和重要基础设施建设。北京石花洞自然保护区，该自然保护区是中国北方温带半干旱半湿润气候岩溶洞穴的典型代表。其主要保护对象石花洞位于地下，其地表部分完全可以按照一般控制区实施管理。

三是自然生态过程、主要保护对象生息繁衍具有明显季节性变化规律的自然保护区，可以实行季节性差别管控措施。如云南会泽黑颈鹤国家级自然保护区内有2个乡镇8个行政村，主要保护对象为黑颈鹤及其越冬栖息的湿地生态系统。黑颈鹤等鸟类长期依赖于原住居民农耕生产获得食物来源，人和鸟之间已经形成一种稳定的共生关系。现行《条例》禁止任何人进入自然保护区的核心区，不仅严重限制了当地居民的生产生活，也会对鸟类觅食产生影响。在全国范围内，也还有不少类似这种自然生态过程、保护对象生息繁衍具有明显季节性变化规律的自然保护区。《条例》规定，允许在这样的自然保护区实行季节性差别管控措施，即：可以在鸟类越冬期，对核心保护区实行严格保护，原则上禁止人为活动；在鸟类迁离的季节，核心保护区可以按照一般控制区进行管理，允许当地居民正常生产劳作。这一规定适应保护管理实际，对于更好地统筹保护与发展，促进人与自然和谐共生具有重要意义。

国家公园法第三十一条规定，在国家公园特定区域可以实行季节性差别管控措施，国家公园总体规划可以对国家公园一般控制区规定差别化管控措施。此次《条例》修订与国家公园法的规定相协调，是构建科学、合理、高效的自然保护区管控体系的必然要求。需要注意的是，任何差别化管控措施的制定与执行，都必须经科学论证，并且在确保主要保护对象安全和不损害生态功能的前提下进行。这集中体现了生态文明法治建设中的治理智慧，将会极大促进生态保护、民生改善与绿色发展的统一。

为高质量推进自然保护区建设

提供制度保障

中国环境科学研究院研究员 王伟

《条例》此次修订立足我国国情，回应时代呼声，针对长期以来自然保护区建设管理中的痛点、难点进行了系统性优化。结合我国全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的大背景，主要有以下亮点：

明确保护职责分工，压实保护主体责任。根据党和国家机构改革情况，《条例》将现行国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理、国务院有关部门在各自职责范围内主管有关自然保护区的规定，修改为国务院林业草原主管部门负责全国自然保护区的监督管理工作，国务院有关部门在各自职责范围内负责自然保护区的有关监督管理工作，按照规定设立的自然保护区管理机构负责各该自然保护区的保护和管理工作；同时，明确对违反自然保护区保护和管理规定的行为，任何单位和个人有权向自然保护区管理机构或者有关部门举报，接到举报的自然保护区管理机构和有关部门应当依法及时处理。上述规定涵盖了部门职责和公民权利，织密织牢自然保护区保护制度体系，推动在全社会形成关心、保护自然保护区的强大合力。

规范自然保护区的设立，筑牢科学保护的“第一道关口”。自然保护区作为我国自然保护地体系的基础，承载着保护典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种天然集中分布区的重要使命。过去，为了抢救性地保护一批面临严重威胁的生态区域，自然保护区采取了“先上车后补票”或快速划定的方式。这种方式虽然在短时间内将大量珍稀濒危物种和重要生态系统纳入保护范围，及时采取保护修复措施，使自然环境和自然资源得到有效保护。但也由于前期论证不足、权属界定不清，部分自然保护区在设立时就埋下了与当地居民生产生活、地方经济发展之间的矛盾隐患。《条例》直面这一历史遗留问题，对自然保护区的“入口”进行了严格把关，要求设立自然保护区应当符合自然保护区设立条件，充分听取有关方面意见，妥善处理与当地经济社会发展和居民生产生活的关系；对于自然保护区范围划定，强调坚持实事求是、科学合理，经过充分调查和科学论证，同时对设立和调整自然保护区规定了严格的评审程序。这不仅意味着我们要保护最具保护价值的生态区域，更要求我们在设立之初就应当统筹考虑自然生态系统等保护对象分布区域的完整性、管理可行性和周边经济社会发展的需要。通过规范自然保护区设立流程，能够有效避免将新的矛盾冲突带入保护区内，真正实现“应保尽保”与“和谐共生”的平衡，从源头上减少“人地冲突”和“人兽矛盾”。

统筹了保护与发展，管理制度体系不断完善。此次修订最显著的变化，是从过去“一 刀切”式的严格禁止，转向了更加科学、灵活的管理体系。《条例》统筹保护与发展之间的关系，明确自然保护区建设坚持因地制宜、突出特色，构建政府主导、多方参与、社会共享的机制，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一；规定自然保护区核心保护区内原则上禁止人为活动，一般控制区内严格限制人为活动，同时明确列出允许开展的必要活动，包括为保护自然保护区而开展的相关活动，原有居民必要的生产生活活动，为维护国家安全、实施国家重大战略确需开展的活动，无法避让的国家重大项目建设，以及相关公共服务等。上述制度安排体现出自然保护区建设坚持以人民为中心的发展思想。笔者曾先后深入全国200余处自然保护区进行现场调研与保护成效研究，充分意识到自然保护区的保护管理工作要与当地发展需求相结合，才能切实有效实现自然保护区的保护管理目标。笔者团队最近的一项研究发现，经济发展较好的地区，自然保护区的保护成效也相对较好，要充分挖掘自然保护区所在区域的地方资源和文化特色，助力地方可持续发展。此次修订进一步通过法治化路径强化自然资源的公共属性与民生福祉之间的平衡关系，有助于推动当地居民在符合生态保护要求的前提下有序发展生态农业、传统手工艺品等绿色产业，不断创新生态产品价值实现路径，构建“保护者受益、受益者保护”的良性循环，让“绿水青山”真正转化为“金山银山”。

完善执法监督制度，强化了制度刚性。加强执法监督，防患于未然，是做好自然保护区保护管理的有效手段。为此，《条例》将实践中成熟的执法措施上升到法律层面，规定自然保护区管理机构应当建立日常巡护制度，合理配备巡护人员和巡护装备，加强巡护站点建设；巡护人员应当观察和记录主要保护对象生境状况及其变化情况，对违反自然保护区保护和管理规定的行为予以劝阻、制止并及时报告。

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来源：《中国自然资源报》

作者：马克平 徐基良 王伟

新媒体见习编辑：贾天宇、王欣宇

原文始发于微信公众号（i自然全媒体）：自然保护区条例修订，有何亮点？