【文章精选】迈向自主更新：我国老旧住房“原拆原建”的实践探索、共性瓶颈与制度创新 | 2025年第5期

【作者简介】

周琳，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，高级工程师

陈晨，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，城市规划系副系主任，通信作者

卢弘旻，上海市城市规划设计研究院高级工程师

孙丽萍，东南大学建筑学院博士研究生

任骁一，杭州城市规划设计有限公司高级工程师

提要

《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》正式提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”。在土地财政日渐式微和老旧小区综合整治难以满足需求的背景下，老旧住房“自主更新、原拆原建”可能成为支撑城市发展模式转型、拉动真实内需、扩大有效投资的重要举措。对我国多个城市的老旧住房“原拆原建”发展历程与政策创新进行对比研究，选取8 个典型案例深入调研，归纳此类更新模式具有“政府主导、国企操盘、公私两利、有限改善、包容兼顾”等典型特征，但尚不足以称为“自主更新”。进一步地，从政策法规和价值平衡层面梳理总结老旧住房“原拆原建”面临的共性瓶颈，并提出建立健全允许“自主更新”的法律体系、释放可持续的更新动力两方面的制度设计建议，以期为老旧住房如何真正地“自主更新、原拆原建”提供思路。

关键词

自主更新；原拆原建；政策法规；资金平衡；价值捕获

引用格式

周琳，陈晨，卢弘旻，等.  迈向自主更新：我国老旧住房“原拆原建”的实践探索、共性瓶颈与制度创新[J]. 城市规划学刊，2025(5):70-79. (ZHOU Lin, CHEN Chen, LU Hongmin, et al. Towards Resident-led Renewal: Practical Exploration, Common Bottlenecks, and Institutional Innovation in the “In-Situ Demolition-Reconstruction” of Old Residential Buildings in Contemporary China[J]. Urban Planning Forum,2025(5):70-79.)

当前我国城市老旧住房更新面临两方面困境。一方面，房地产供求关系发生重大变化，以房地产开发带动危旧房改造难以为继；另一方面，福利分房时期为解决“有无”而建设的低水平住宅，仅微更新、综合整治不解决根本问题。2025年8月，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”。

1 相关概念与发展历程

1.1 概念界定

“原拆原建”——国有土地上的老旧住房在原址上进行拆除重建并回迁原居民，且不伴随房地产开发销售的城市更新行为（表1）。

表1 老旧住房“原拆原建”的概念界定

“自主更新”——产权人自主决策、自主组织、自主出资以及自主分配。

1.2 各地老旧住房“原拆原建”的发展历程

上海、北京、杭州、南京、广州、成都、长沙、厦门等地已出台相关政策并启动实践，同时也有实施遇阻而中止的案例。

图1 各地老旧住房“原拆原建”关键政策、主要实践案例与未成功案例

1.3 “原拆原建”地方政策创新要点

适用对象：绝大多数城市限定在危房、不成套，而厦门、杭州、上海相对宽松，40年以上房龄，与公有旧住房、C/D级危房同属更新范围的私有旧住房也可一并拆除重建（表2）。

表2 部分城市老旧住房“原拆原建”适用对象相关规定

增量规则：各地一般以国标对厨卫面积的最低要求作为增容的正当理由，也允许补充公共服务设施。一些城市明确不可增加户数，而上海、北京、杭州则允许增量房用作保障性住房（表3）。

表3 部分城市老旧住房“原拆原建”增量规则相关规定

财政补贴程度：财政全额支持多用于公房；其次按危房等级补助；再或建立多元筹资机制，财政按原面积定补，鼓励社会参与；杭州、厦门等适用对象较宽泛的城市，则主张由产权人自主筹资（表4）。

表4 部分城市老旧住房“原拆原建”资金来源及补贴相关规定

实施主体：公房为主的城市多由产权单位或政府指定主体实施；部分城市需业主委托；杭州、广州、厦门允许成立“自主更新委员会”，居民主体性更突出。

决议生效门槛：多数城市采用“多数决”，一些城市设置两轮征询，决议生效门槛需在95%以上；成都、厦门则须“一致决”。出于公共安全的考虑，南京对D级危房门槛降低至2/3；浙江可依照突发事件由政府做出拆除危险房屋的决定。多数城市“原拆原建”默认无货币或异地安置，且“一户换一户”，仅北京允许公房申请式退租。

产权登记与出让金：“原拆原建”涉及的土地使用权变更、增容计容、出让金补缴、不动产登记及续期等缺乏上位法依据，各地政策模糊且不统一；公房路径较清晰，可参照90年代房改政策，私房则规定不明。

1.4 “原拆原建”地方实践的典型案例

本研究提取代表性城市中的8个案例进行深入调研（图2），为聚焦关键堵点，采取“三原”（原址、原面积、原高度）重建的案例不予讨论。

图2 “原拆原建”案例更新前后变化

从住房原始状态、主体选择权、产权重置和成本共担四方面分析（图3），可见案例多为不成套或危房，公房比例不一；居民选择权有限，尚难称“自主更新”；增容常超地方政策上限；公共出资与公益实物贡献相关，也与公房户占比存在一定关联，社会资本参与较少。地方实践常通过“一事一议”突破政策限制，但有时也更为审慎——例如北京实际仅拆建D级危房；尽管各地同意门槛为2/3至95%，所有案例均获100%居民同意才实施。

图 3 8个“原拆原建”案例更新模式要点归纳

2 地方实践的主要特征

2.1 “政府主导”：“征—储—供”难以平衡时的备选方案

“政府主导”是目前所有成功案例的核心特征。从地方政府视角看，当土地出让金无法覆盖高昂的征收成本时，原拆原建成为了保民生、消隐患的经济性备选方案。而居民往往自行测算征收补偿，原拆原建易陷入僵局。

2.2 “国企操盘”：以国有资产保值平衡综合更新成本

实施主体普遍为区属功能性国企，负责办理手续、统筹资金及代建。国企通过代持更新后新增的公共设施、保障性住房或社区商业，实现国有资产保值增值，来平衡综合更新成本（图4）。

图4 原拆原建中功能性国企的作用

2.3 “公私两利”：兼顾公平效率的受益者负担

案例因区位优、租差大、可增容，激发居民更新动力，形成了“公私两利”的共赢局面。居民出资比例与公共贡献率成反比（图5），与户均面积改善成正比（图6），体现兼顾公平效率的“受益者负担”。

图5 案例中居民出资比例与公益贡献率的关系

图6 案例中居民出资比例与户均增加面积的关系

2.4 “有限改善”：解决居住困难，保障基本生活权益

此类更新出发点是解决居住困难，案例更新前的户均面积集中在24—60㎡，通过“原拆原建”户均增加面积6—17㎡（图7），属于基本居住条件的“有限改善”。

图7 案例的户均出资和户均面积变化情况

2.5 “包容兼顾”：降低参与门槛，阶梯式众筹综合成本

居民出资分两类：一是绝对公平，标准统一；二是分段计价、多出多得，降低参与门槛。后者有效地降低了更新参与门槛，兼顾个体的支付能力差异。

3 共性瓶颈

3.1 政策法规层面：程序合法合规性难题

法律体系不健全：我国缺乏建筑物重建专门立法，《民法典》虽赋权但配套空白，私有老旧住房自主重建“无法可依”。

增量土地制度掣肘：基于增量时代设计的土地有偿使用制度，存量居住用地补缴出让金规则缺失，地方多模糊处理。

集体行动困境：尽管《民法典》规定了“多数决”原则，但在实际操作中往往追求100%同意，导致协调成本极高。

3.2 价值平衡层面：可实施性与可持续性难题

短期内部平衡：老旧小区权利性质复杂，如何设计公平公正的拆建规则、差异化的补贴规则以实现“权利公平”是巨大挑战，产权变更前后的显性价值量化计算和隐性价值合理换算也是亟待解决的难题。

长期整体平衡：单纯依靠公共财政补贴难以为继，但若新增商品房销售来平衡成本，可能导致土地出让金直接补贴私人居住的法理争议。

4 制度创新建议

4.1 政策法规层面：建立健全“自主更新”的法律体系

拓宽适用范围：需赋权原权利人，拓宽适用范围，结合安全、屋龄等因素，在《民法典》框架下允许“自主更新”，强化居民参与，由国企作为实施主体，政府加强住房安全排查，推动真正自主更新。

重构存量土地使用制度：在保障健康、安全前提下，允许权利人申请规划调整、鼓励联合拆建、简化审批，优化地价计收与续期规则，推动土地回归民生属性，降低制度成本。

降低决策门槛、设计退出路径：老旧住房重建属“私益众决”，危房解危则适用公益强制原则。应缩小与动拆迁收益差距，非狭义公共利益不再征迁，稳定社会预期；通过金融支持提升支付能力，设“卖渡请求权”等多元退出机制，尊重个体需求差异。

4.2 价值平衡层面：释放可持续的更新动力

赋予存量居住用地“发展权”：可借鉴国际经验，赋予存量住宅“发展权”，在不损相邻权益前提下激发居民自主更新；通过权利变换、分段定价与差异化补贴，实现公平公正，降低财政依赖。

分类创新价值捕获工具：对于改善多、支付能力强的社区，可通过年租金、发展税进行价值捕获；对于基本保障型社区，通过实物移交（如保障房、商服设施）及长期运营来实现公益反哺，缓解财政与运维压力。

5 结语

在当前土地财政式微的背景下，中央提出老旧住宅“自主更新、原拆原建”，既是保障人民群众住房安全和住房水平的必要举措，也可能成为房地产开发模式转型、以城市更新拉动真实内需、扩大有效投资的重要出路。

（感谢浙江省住房和城乡建设厅姚昭晖、郎利民、潘辉对本研究的开展给予了大力支持与指导，感谢中国浦东干部学院焦永利教授的研究建议与启发，在此致以诚挚的敬意！本文观点文责自负。）

（以上为公众号精简阅读版，全文刊登于《城市规划学刊》2025年第5期。）

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