规划问道
陈秉钊
同济大学建筑与城市规划学院教授
上海同济城市规划设计研究院资深总工
编者按
陈秉钊教授在城乡规划的专业领域里，不仅有着丰富的工作经验，而且始终走在理论与实践的最前沿。
2018年3月19日，应我院学术交流中心的邀请，陈秉钊教授在我院408会议室做了题为《漫话当前城市规划中的问题与应对》的专题讲座。陈秉钊教授以泉州、德化、苏州、青岛、郑州、兰州等地规划评审会议时遇到的问题为例，详细分析了当前城乡规划所面临的问题及应对方法，为我院的规划师上了一堂生动的理论实践课。
本文由讲座听录稿整理而成，并经演讲者本人审核。
最近参加了一些会议，发现了很多共性问题。结合案例，来谈谈我的看法。
一
泉州市发展策略座谈——规划为城市经济发展提供空间载体
福建省有三个主要城市。泉州市2017年完成GDP总量7548.01亿元，居全省第一，连续19年领跑福建全省。厦门GDP总量4351亿元，不如泉州，但厦门人少，因此人均GDP全省第一。福州市GDP总量7128亿元，居全省第二，增速8.7%。福州与泉州的经济规模的差距逐渐在缩小，自2014年564亿的差距，己缩小到2017年的443.99亿元的差距。可以说，福州“大而弱”、厦门“小而强”、泉州“大而散”，泉州大而散局面不改变，全省老大难保。
城市规划应当从发展轨迹出发，识过去，明现在，判未来。泉州是民营经济起家，民营经济的特点就是自发型、小买卖，相对分散。但小买卖发展成大买卖，就要求提供更加高端的生产服务业：金融、借贷、会展、总部、交通枢纽……然而，泉州的“大而散”，是一个没有城市核心的松散的城市体。城市的产业形态发展，一般而言是低端可散、高端必聚，泉州耍继续领跑，就必须打造核心区(CBD)。泉州应该聚集在哪里？最好的条件就是泉州湾，环湾滨水空间有优势。比较世界城市中心区的发展往往在滨水地区，交通方便、景观优美。泉州可以很好地利用泉州湾，打造泉州的“外滩”。
泉州厦门距离不到100公里，长久以来强化的“一体化”发展，应该重视轨道交通的建设。泉州城市的发展，应结合轨道交通系统规划与建设，对现状用地进行梳理，从而形成 “指掌状”的新空间结构，手掌部分类似外滩，满足未来城的新一轮发展。看了泉州湾晋江南岸的建设，我觉得存在一定问题，政府投资建设泉州的《晋江滨江商务区企业运营中心》中，缺少对轨道交通的同步布局。
城市发展，如果产业空间结构不科学，不适时转型升级，那么就难保持持续快速发展。泉州保持了19年的第一位，可能被福州赶上。
图1：泉州市总体规划中心城区结构示意
二
德化县规划咨询——发挥县域中心职能，创造小城镇特色
德化，中国瓷都。古泉州港出海的很多瓷器都是德化生产的。德化县是典型的小县（31.6万）大城关（25万），城关人口占全县78%。人聚集，三产兴，德化县城位于整个县域中间的位置，从县城弓全县各处车时半小时可达，非常有利于打造一个大中心。利用整个区位优势，形成扁平化的城镇体系，一竿子到底。做大县城中心的规模优质服务于全县，有利于提高全县的公共服务水平。我参加过很多县城规划，都有这问题，总想在城市性质上有新意：什么基地、枢纽……却忘记了县城首先是作为全县的中心这性质。
习近平总书记视察北京，提出要“明确城市战略定位”。城市定位，越简洁越有特点，越好记，越容易落实。习总书记讲话通俗易懂，我们也要避免罗嗦。这一轮北京总规，上海总规，城市定位都非常简洁明确。我认为城市性质就是城市职能，就是城市定位。而常用的“宜居、生态、园林、文明、清洁”等概念其实是目标，不是性质。规划师不要把目标和性质搞混了。
德化县的规划用地也存在过度扩张问题，这种情况在县城中十分普遍。中国具有两端城镇化的特点。一端是超大、特大城市人口继续发展；另一端是县城的城镇化。随着农村人口进城，外出打工者回乡，都会向县城集聚，寻求较好的教育、医疗服务。中国人口高峰在2030年约达14.6亿，然后人口总量将回落。2017出生1730万，其中二胎占51%，但比上年少生63万人，比二胎政策推出后预计2000万差270万，土地规模与人口规模增长相关联，中国虽然放开了二胎政策，但生育、抚养负担的加重，育龄妇女的减少，使得生育意愿降低。这样趋势下，德化县城的常住人口会增长，但是增量极为有限，不会超过30万，即增长20%左右。所以总体规划的土地使用规模的增长，要有大趋势的基本判断。
瓷都德化，魅力之邑。作为一个小城镇，城市规划中尺度控制、人性化设计尤为重要。德化的国际陶瓷艺术城，采用了市花茶花造型，但展馆体量过大，像是“姚明走进幼儿园”。我建议把每一朵大花㚆为几朵小花，和现状城市尺度比较协调，也与瓷器产品特性相称。尺度缩小了，建筑设计就有了更多的人情味。
德化的新园区规划，把坡地当平地，横平竖直的路网布局缺乏和地形的结合。青山绿水就是金山银山，对大自然要友好，更是城市品质的高低的评判标准。德化城市很有特色，就要抓住任何机会，彰显自己的文化，突出陶瓷之都的美名。
三
苏州市城市总体规划咨询——制造大市、历史名城的创新转型发展
苏州是制造业大市。2016年时，苏州GDP总量达地级市第一。工业总产值3.58亿，全国第一。这既是优势，也是隐忧。根据上版苏州总规资料，比较城市GDP与职工平均工资。可以看到苏州GDP高，但职工工资不高；但温州恰恰相反。这其实反映了一个问题，就是江苏GDP高在外资，市富民穷。苏州市富民穷虽有改善，但科技创新能力仍有限。深圳、杭州等城市在经历创新转型之后，逐渐找到了新发展动力。深圳没有名校，靠的是吸引创新人才，原始创新。苏州和深圳曾经并驾齐驱，今年城市规划学会年会在东莞召开，东莞市长接见我们时，―开口就说东莞2016年GDP居地级市第二位，仅次苏州，把苏州叮上了。现在正打造广深创新走廊的中国硅谷，已有70家工业机器人的研发和装备制造企业的集聚，占全国总数10%。苏州核心技术是电子，低端代工，面临经济发展模式转变的压力。苏州必须创新，否则解决不了问题，不仅科技创新，更要全面创新。
正如苏州市原市委书记石泰峰书记（现任宁夏自治区委书记）在《对话苏州发展2015.9.25》所说：不能限于苏州人谋苏州，不知庐山真面目，只缘身在庐山中。苏州园林知名，但园林思维是可怕的。小园林打造出大山林，只是个错觉，实际没有大世界。经济发展模式不转变死路一条。凤凰涅盘，不易，要烧的死去活来。谋创新，否则解决不了问题，不仅科技创新，要全面创新。深圳没名校、原始创新，关键是吸引创新人才。苏州菜很精致，很好吃，但为什么走不出去？淮扬菜、川菜走出去了。规划要摆脱小园林思维，就要有城市群的概念。苏州的规划尤其是要考虑和上海的关系，竞争还是合作共赢。城市总体规划，就是城市发展的顶层设计。
苏州的城市性质是：国家历史文化名城和风景旅游城市，国家高新技术基地，长三角洲重要的中心城市之一。我曾经在《微更新视角下的历史文化街区保护与更新——苏州平江历史文化街区城市设计》一文中读到：“古城文保和保控单位存在资源闲置，破败现象”，“平江街区现状常住18643人，其中外来人口占21%，人口密度1.96万人/km”。我在会上说，苏州的古城，超载严重，低收入，老龄化突出，与历史上作为名人聚居之地形成鲜明对比。苏州历史文化名城，若是缺少历史辨证观，历史可能成为前进的沉重包袱。古城要保护，但是古城的资源不应闲置和衰败。
这里引用一篇《旧金山商业时报》2016年报道，在线求职平台woo数据显示，在2015年希望离开湾区工作者中，37.5%对纽约感兴趣，2016年上升到47%。逃离硅谷，奔向纽约，美国出现了科技回归都市的现象，即“从硅谷到硅巷”。探究其发生原因，在于一是大城市是“问题”的发生器，会激发创新的灵感，城市不仅是巨大消费市场，更是产品迭代提升的试验区；二是创新概念已不局限于当年对芯片、半导体之类的技术创新，而更在运用互联网技术为商业、时尚、传媒及公共服务等领域提供解决方案，用技术来改革传统行业的模式创新；三是今天的年轻科学家们不同于以前的清教徒式的科学家。今天域市更加强调城市的高品质生活。所以，科技助力于老城更新，已成为众多国际都市的共同选择。以往，老城的传统产业往往是旅游、文化、商业等多属消费侧的产业，是数人头的生意，也造成了喧杂，外来游客降低了社区原住民的生活质量。而科研、研发作为生产侧产业，不但能带来更强的经济动能，而且能更好地吸引就业，并解决了环境干扰的种种问题。
马化腾说，腾讯的80%的研究人员在深圳，如果要走也可能是去上海，不会去广州。但上海房价更高，年轻人和初创企业最在意成本。纽约硅巷和伦敦东区成功第一要素既靠近市中心，又拥有较低商务成本。创新企业往往围绕低廉房租和风险投资而形成空间集聚。苏州可以利用毗邻上海，高铁半小时可达，古城文化氛围和低租金之利来吸引创新人才。正如改革开放之初，上海的星期日工程师到苏南乡镇企业所带动的“苏南模式”。
苏州吴中区的木渎智慧工业园定位高，意义重大，但不要忘了张江的教训，要注意产城融合，创造吸引人的环境。古城再生，不仅要“留”，更要“流”，山塘街，需要植入新功能。乌镇如果不加新功能，互联网永久会址岂能落此？拙政园，重点在于提升品质。苏州历史古城保护思想要变，要从景点旅游迈向全域旅游，提高整体价值。让背包族游逛大街小巷，激活古城，孕育硅巷。
总之，今天城市间形成为城市品质而竞争。创新型社会，城市竞争的着力点正由吸引资本，转为吸引并留住人才的竞争。因此，城市生活质量将成为决定创新型城市建设成败的关键。
四
青岛市城市总体规划咨询——以精明发展提高空间发展效率和品质
总体规划对青岛发展剖析了五大问题：一是空间扩张过快、功能碎片化；二是产学研结合不足，创新转化不足；三是文化特色消退、品质平庸化，难支撑国际交往和国际服务；四是人口服务等级的集聚能力不足；五是门户地位下降，高铁发展落后，区位边缘化。问题导向很好，但所引出的对策不够鲜明、针对性不强。
我认为，青岛问题关键归纳为以下两点。
“外”，空间扩张过度，造成分散、碎片化。土地利用低效。青岛经济密度每平方公里8952万元，仅为直辖市末尾的天津14933万元的一半，深圳的十一分之一。中心城区退二进三，贵地高用、廉地低用，优化土地使用，是普遍现象。但青岛的中心城产业空心化的问题，可能是没有按照产业价值链来重组产业布局，产业链的高端（营销、研发）应聚集，不能外迁，这可能是问题所在，而低端制造可以分散散。
“内”，空间扩张过度，造成人气不聚，创新环境氛围差。某次参加青岛科技园的考察，深有感触，东西两个科技园相距几十公里，太分散了，谁也长下大。青岛产业有“五朵金花”，今天还加上“高铁产业”，列车头、车厢的制造，本该很强，但研发上不去，产业难上新台阶。总规说青島人才在流失，出我意料，人气不聚、研发难成气候。中国城市规划与建设，要懂中国人的文化：“好山好水好寂寞，好杂好乱好热闹”。城市有人气，就容易催生商业服务、人际交流，思想碰撞，就会萌生创新灵感。创新型社会，城市生活质量将成为决定城市创新型建设成败的关键。
因此，青岛的城市规划策略中，首先，要强调“壮士断腕，精明收缩”。青岛空间格局是“一城两副六廊”，最主要是集中力量建设的胶州湾区，形成高端集聚、创新驱动，生态紧凑的湾区。其次，着力打造创新环境、社会氛围的同时，也要清楚地认识到，实体产业是基础。全球城市核心功能仍然是流量枢纽与控制节点，因此，创新功能要服务于城市整体产业的提升。第三，中国进入休闲时代，城乡恩格尔指数分别下降到为34%和37%，生活方式将发生重大转变，从住酒店到住民宿，从吃大餐到风味小吃，从观光到度假。青岛的游客增长缓慢，邮轮母港也没火，原因在哪里？我感觉，就是青岛东部新区建设起来了，而老城中山路萧条了。最吸引游客的往往是具有丰富历史积淀的老城区，老城区的激活与复兴，也是精明发展的重要部分。
五
河南省空间规划成果评审——大区域格局中的差异化发展
空间规划提出趋势判断：“全省人口向以郑州为核心的大都市区聚集趋势明显”。这些判断符合国内外经验。日本从上世纪60年代起，每隔10年编制全国综合开发规划，试图解决城市与人口发展过密过疏问题，都以失败告终。如，第三次全国规划显示，新干线、高速公路网形成一日经济圈，产业向地方分散，居住人口向地方回流及半回流；但到了第四次全国规划中指出，已出现技术革新，信息化带来产业结构变化，产业与人口重新向东京集中。同样，欧盟在彼特.霍尔爵士主持下的平衡发展规划也失败了。
因此，空间规划原则“坚持集聚发展，促进均衡发展”，应改为“差异化发展”。河南整体而言，北部协同，东部承接，西部转型发展，南部高效生态。通过分类引导，细化产业指引。如，三门峡的义马煤矿，从煤炭里提烁蛋白质·纤维己初步成功，如何培育科技孵化和产业创新。焦作的孟州市，中原内配集团发动机核心零部件占国际市场15%。国内45%，气缸套产量世界第一。但研发团队不在孟州，如何保证持续性的产品更新。河南的历史文化极丰富，如仰韶文化、三门峡、函谷关、道德经等，但“等级高”而内容单一，吸引力有限。如，仰韶特色小镇，如何突破单一景点发展，实现多元融合的整体旅游效应。
六
兰州总体规划实施评估评审——新城区的集约有序发展
兰州是沿着黄河发展的带状城市。西部是化工工业区，苏联老大哥帮忙搞的。上一轮总体规划确定了新区建设，在兰州飞机场附近。规划设计的效果图很漂亮，但是多年过去了，房子盖起来了，马路很宽阔，但毫无人气。新区2011-2015累计投资1602亿，开发建设52平方公里里，平均每年13平方公里，高于中心城区年均增长9.5平方公里的扩张速度。但新区的GDP规模仅占全市6%，也就意味着土地利用效率极低，而城市基建投资过大。当年规划时兰州石化、兰州化工等企业明确表态10年内不会搬迁，可是总规还是规划迁新区。导致新区成为鬼城。
七
总结
我沿着黄河边走，发现兰州非常热闹，因为用地比较紧凑。黄河里有水鸟，黄河滩上有人放风筝。城市很生动有人气。习总书记考察北京指出：考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。兰州新区规划就是佐证。兰州的城市发展应当充分考虑新老城的土地有序发展，集约发展。
从福建的泉州、德化到江苏的苏州，再到山东的青岛，河南的郑州与甘肃的兰州，从东南到西北，难免浮光掠影，但可以对当前城乡规划面临的问题及应对窥见大致。当前这个时代，投资竞争转变为人才竞争。营造生态、人文、创新之城，让人愿意来，并能留住人，营造创新的环境氛围将是城乡建设的新挑战。从过去的高速度转变为高质量发展，为实现“富强、民主、文明、和谐、美丽”的社会主义现代强国做贡献。
