海外行思 | 从公共住房到综合社区发展——美国可负担住房政策研究及对中国房地产产业的启示

【摘要】本文系统梳理了美国可负担住房政策的演进过程，重点分析其制度框架、资金机制及治理模式的变化。从公共住房、住房选择券到低收入住房税收抵免、希望六、选择社区计划等政策工具，揭示美国住房政策由政府主导建设向市场化、公私合作与社区整合模式转型的内在逻辑。以北卡罗来纳州达勒姆市的“达勒姆之选”项目和2024年区划调整为案例，探讨可负担住房项目与土地使用管制、社区更新及地方治理之间的互动关系，分析其在城市快速发展背景下面临的机遇与张力。在此基础上，结合中国房地产行业当前所面临的结构性调整与可负担性问题，本文讨论美国经验对中国住房制度改革的启示，认为多元化融资机制、非营利主体参与以及以社区为导向的综合治理路径，对推动中国住房体系的可持续转型具有一定参考价值。

引言

住房不仅是每个家庭的基本需求，更是社会稳定和公平的重要支撑。无论是发达国家还是发展中国家，都存在对可负担住房（affordable housing）的需求。全球范围内，住房负担能力危机日益严峻。约28亿人居住条件不适宜，其中约11亿人住在贫民窟或非正式居住区[1]。

在美国，可负担住房政策和体系已存在数十年，包括联邦补贴、税收激励和社区运营等多元方式。本文从其演化过程、运营机制、实际案例出发，深入研究其历史演进原因和政策现状的意义；结合对中国房地产现状的思考，提出可持续发展的可能性建议，希望从为中国住房保障体系发展提供一定参考。

1  历史溯源与发展脉络  

1.1  初创：《1937年住房法》颁布和美国住房管理局成立

美国的可负担住房体系起源于《1937年住房法》（U.S. Housing Act of 1937，又称Wagner-Steagall Act）。该法被视为“美国国会史上最重要的社会立法之一”[2]。它首次将公共住房制度化为联邦—地方二级架构，并开启了此后几十年围绕公共住房、城市更新、租赁补贴的政策演化线[3]。在全球住房政策史上，该法虽然不是最早由国家推动的大规模可负担房屋法规，但作为首个在国家层面确立公共住房制度的法律，被广泛作为各国住房政策比较的参照点[4]。

1930年代的美国正深陷大萧条泥沼，城市贫民窟条件恶劣，住房危机凸显。罗斯福政府推动联邦社会保障体系建设时，《1937年住房法》就是其中一部分。为此专门成立了美国住房管理局（U.S. Housing Authority）来负责分配和管理联邦资金、监督项目标准、推动地方成立住房管理局。1937—1942年间累计接管了约13万套低租金单位，公共住房项目减轻了部分低收入家庭住房压力。多个研究指出，公共住房与公共建设的支出和建造能带动就业和经济活动，对城市经济恢复也能起到一定刺激作用[5]。

1.2  发展：《1949年住房法》颁布

二战结束后，伴随着《1949年住房法》（Housing Act of 1949）的颁布，联邦政府提出了6年内建设81万套公共住房的目标，并首次设立联邦资金支持清除贫民窟与城市重建，为后来的城市更新政策奠定了基础。到1960年，美国公共住房累计建成约50万套，至1960年代中期已超过60万套[6]。

1.3  强化：住房与城市发展部成立

1965年成立的住房与城市发展部（HUD: Department of Housing and Urban Development）把原先分散在多个机构的公共住房、城市更新、抵押贷款保险等功能统一起来；进一步在制度上强化了联邦对公共住房的管理与资金支持。到1973年，公共住房已经达到约100万套[7]。

伴随着大量老旧社区被拆除，居民搬迁引发社会矛盾；加之公共住房项目选址往往处在城市边缘或“被隔离地区”[8]，加剧了种族与贫困的空间集中化，从而导致后来的公共住房项目出现了贫困集中、社区隔离、社会污名化等问题。

1.4  革新：《住房与社区发展法》与住房选择券计划推出

1974年，《住房与社区发展法》（Housing and Community Development Act of 1974）和住房选择券计划（Housing Choice Voucher Program）【其法律依据为《1937年住房法》的第 8 条，因此常被称为Section 8】应运而生，成为美国可负担房屋政策的转折点，塑造了此后美国住房政策的基本格局。

可负担住房政策主流不再是大规模建房，而是“补人不补房”（subsidize people, not buildings）——政府以补贴租户（tenant-based subsidies）为主要手段贴，允许低收入家庭用住房选择券去私人市场租房，由政府补贴租金差额。

1974年住房政策的转折不仅源于公共住房集中贫困与隔离的弊端，也与联邦财政环境密切相关。越战支出以及林登·约翰逊政府时期的“大社会”（Great Society）改革计划——一系列旨在扩大社会福利、反贫困并促进社会公平的联邦政策——显著加重了财政负担，使联邦难以维持大规模建设拨款[9]；同时，既有公共住房老化严重，维修和管理成本不断上升，进一步加剧了财政负担[10]。在此背景下，政府转向成本相对更低、灵活性更高的住房券制度[11]。因此，财政压力与维护困境不仅是政策转折的背景，更是市场化住房补贴模式确立的重要推力。

1.5  激励：低收入住房税收抵免模式推出

1986年，里根政府创设了低收入住房税收抵免（LIHTC: Low-Income Housing Tax Credit）模式。LIHTC通过税收激励调动私人资本建设，使得其成为Section 8计划的补充；此后，刺激私人开发可负担住房，更成为当今美国最大规模的可负担住房生产机制[12]。这一转型体现了住房政策从“政府主导建设”走向“以市场机制为核心、政府提供激励”的市场化逻辑。

具体来说，联邦财政部通过国税局（IRS: Internal Revenue Service）给各州分配税收抵免额度，开发商通过向投资者出售这些抵免获得资金。税收抵免降低了开发商和投资人的实际成本，使得建设可负担住房在财务上可行，并将原本主要依赖政府出资建造或管理的项目转化为私营部门愿意进入的投资领域。项目由私人开发商、投资者与非营利机构合作开发，通常采取有限合伙或公司形式运营，注重地段选择与物业管理，避免了传统公共住房“贫困集中”和维护困境。

LIHTC催化出一种更容易被金融体系和社区广泛接受的混合型运营模式，使可负担住房的生产机制与市场深度融合，易被地方社区和金融体系广泛接受。其成功在于既保持了政策目标的社会性，又借助市场力量实现了可持续性[3]。

1.6  自省：“希望六”计划倡导住房机会人人共享

1990年代，联邦政府推出了“希望六”（HOPE VI: Housing Opportunities for People Everywhere）计划。这是一项以重建为核心手段的计划，旨在通过引入私营与非营利机构参与，改善居住质量、打破贫困集中。通过拆除严重失修的公共住房，试图将社区改造为混合收入社区，以提升社区品质。

“希望六”在改善物理环境和吸引投资方面成效明显，但基于对原住户的长期跟踪实证研究表明，该计划同时也伴随着原住户迁移、社会网络瓦解等社会影响，这一问题在“希望六”的面板研究评估中得到了系统讨论[13,15]。

“希望六”虽然未能解决上述问题，但其代表了美国公共住房政策的一次自我修复与反思，其标志性贡献体现在观念与意识的转变：即从单一住房更新转向“社区整体改造”（comprehensive community revitalization）。在这一框架下，住房质量只是居民生活的一部分，社会资本、公共服务与社区环境同样被视为实现社区振兴的关键要素[14-16]。

1.7  整合：“选择社区计划”启动

进入21世纪，随着经济和社会的发展，“希望六”推动的可负担房屋项目因忽视教育、就业和社区服务等更深层次问题而遭到批评。为突破这些局限，2010年“选择社区计划”（CNI: Choice Neighborhoods Initiative）启动。该计划强调在重建的同时，将提升教育质量、改善治安状况、提高就业机会和完善社会服务纳入整体社区振兴战略。CNI体现了从住房项目到社区整体振兴的政策深化[17-18]，明确标志着住房政策开始跨越单一领域，走向跨部门协作与全面整合。

CNI相比之前的政策更具可持续发展价值。其变革性在于将住房政策与更广阔的社区发展议程相融合，符合当代“以人为本、整体提升”的城市治理趋势。这种综合治理模式旨在通过跨部门合作改善结构性不平等，推动低收入社区的长期稳定发展。它不再局限于提供改善后的住房单元，而是将人与社区生态系统同时纳入政策核心，强调教育机会、公共安全、就业路径和社区服务的协同作用[8]。

从成效来看，已有的评估显示CNI在改善居住环境、推动教育相关结果和治安提升方面取得了一定进展。例如：一些试点城市（如波士顿、芝加哥、新奥尔良）报告了与教育环境相关的改善，如学生出勤率提升、学校稳定性增强以及家庭与学校互动的加强，同时犯罪率有所下降，社区组织能力也有所增强[17]。社区居民普遍肯定其人本导向的理念，地方政府和非营利机构也认为其促进了资源整合和跨部门合作。

由于项目资金相对有限，规模扩展较慢，且不同城市执行能力差异显著，一些社区的改善效果并不均衡，因而CNI需要财政进一步支持和制度保障，以及对弱势群体的长期承诺，避免住房更新过程中潜在的绅士化风险[8]。

总体而言，CNI在理念与路径上标志着美国住房政策的重要转型，是美国住房政策向综合治理方向发展的里程碑。它突破了“希望六”的局限，展现出较高的创新性，并在试点中取得初步成效，但其长期效果仍待持续检验[17]。

1.8  小结

通过美国可负担房屋政策的演化不难看出，美国的可负担住房政策体系在近90年的发展过程中经历了多次重大调整和自我完善。每次政策调整背后的原因不同，其中伴随着居民和社区理念的提升，也有政府管理观念的转变，是人本导向、重视可持续发展和长远收益的共同结果。

从资金情况看，美国可负担住房供给已从单一的政府出资建房和政府出自补贴形式，过渡到典型的“多元主体+多层级合作”模式。其基本逻辑是联邦政府提供资金和制度框架，州和地方政府负责具体分配与监管，非营利组织和私营开发商共同承担开发与运营任务。政府资金和政策吸引商业投资进入可负担住房市场，在一定程度上缓解了联邦财政压力；该融资与治理模式长期通过公私合营机制（PPP: Public-Private Partnership）运行，并结合税收激励、补贴和地方规划等政策工具，共同实现可负担住房目标[3]。

2  当今美国可负担住房的运营机制与资金结构

2.1  运营机制

当今美国的可负担住房体系运行机制大体遵循“联邦设框架、州分额度、地方执行、社会多元参与“的模式。联邦政府通过住房与城市发展部和国税局制定政策并分配资金或税收额度；州政府负责分配低收入住房税收抵免的额度并协调资源；地方政府和公共住房机构（PHA: Public Housing Administration）执行住房选择券、管理公共住房以及申请“选择社区计划”（CNI）；社会部门包括非营利组织、社区土地信托（CLT: Community Land Trust）和私营开发商，参与项目开发与长期运营。其中，2010年启动的CNI强调住房、教育、治安和就业等要素的综合整合。虽然其规模远小于LIHTC和Section 8，但它推动了“社区整体振兴”的治理逻辑，代表着思维模式的全面提升（图1、图2）。

图1  美国主要可负担住房政策的住房供给规模（1987—2023年）

图源：数据来自HUD低收入住房税收抵免数据库（2024）、国会研究服务处（2022）以及HUD社区选择计划报告（2011,2023）

图2  美国可负担住房政策体系框架图

2.2  项目资金结构

在资金结构上，美国可负担住房项目的资金来源呈现出联邦财政、税收支出、地方公共资金与私人资本相结合的特征，并主要通过三类政策工具加以组织和运作。

第一类是核心资金工具，其资金主要来源于联邦层面的财政预算与税收支出安排，主要包括LIHTC和Section 8。LIHTC通过税收抵免机制吸引私人资本进入，是新建可负担住房项目的主力；Section 8则由联邦预算直接拨款，主要以租金补贴的形式保障低收入家庭住房可负担。

第二类是补充与创新工具，其资金多来自联邦专项拨款并辅以地方配套资金，如CNI提供有限的启动性拨款，旨在发挥示范和引领作用；公共住房则由HUD资助和PHA管理，近年来以改造和重建为主。第三类是社会与地方机制，其资金来源更加多元，主要包括地方财政资源、社会资本与非营利部门投入。其中，CLT通过“土地公有+房屋有限产权”的方式实现长期可负担，同时，非营利组织、慈善基金、市政债券和地方住房信托基金等，也为可负担住房项目提供了重要的补充性资金支持。

美国的可负担住房项目通常依赖复杂的混合融资结构来实现落地。单一的资金渠道往往不足以支撑项目，因此开发商、地方政府和非营利组织需要同时整合多种来源。例如：在新建项目中，最常见的做法是以LIHTC税收抵免作为核心融资工具，吸引私人投资者出资；同时叠加联邦预算类补贴（如Section 8项目补贴或租赁补贴）、州和地方的住房信托基金、市政债券，甚至慈善基金会或企业捐赠[18-19]。对于涉及社区整体改造的项目，还可能利用CNI拨款作为启动资金，进一步撬动公共和私人资本的投入[20]。

由此可见，美国的可负担住房项目并非依赖单一补贴，而是通过“核心税收优惠+多元资金叠加”的方式，调动各方可利用的资金形成一种典型的拼接式融资体系，为达成目标做出贡献。多元化的资金构成也可以更好地照顾各方诉求，避免单一经营的局限。它不仅是一种财务工具，也是一种政治平衡[8]。

2.3  非营利组织的角色

非营利组织在可负担住房体系中扮演着多元化的角色，既包括以社区为基础、项目规模较小、主要依赖志愿劳动与慈善捐助的非营利住房提供者（即“志愿驱动型、小规模住房生产者”），也包括通过LIHTC融资参与大型开发的专业化非营利开发商。前者以仁人家园（Habitat for Humanity）为代表，依托志愿劳动和慈善捐助，主要提供小型、低成本的自有住房单元；后者则与私营开发商、投资者合作，利用LIHTC和地方补助，承担规模化租赁住房建设。

非营利开发商的优势在于贴近社区，在申请政府资源时更具合法性和信任度，但其资金筹措能力往往弱于私营企业，因此更多采取联合开发模式。

根据《国内税收法典》第42条（IRC §42(h)(5)），每个州至少要将年度9% LIHTC配额的10%保留给“合格非营利组织”，这使得非营利组织在开发项目中的参与率长期维持在20%~30%区间[21]。

2.4  小结

综上，美国的可负担住房体系主要依赖于LIHTC和Section 8这两个制度性主力，占据了绝大多数资金和项目规模；CNI作为综合性振兴计划，发挥了示范和引领作用；非营利组织与社区土地信托[22]作为补充机制，增加了制度的多样性和创新性。

美国可负担住房不是单一补贴驱动，而是“核心税收激励（尤其LIHTC）+多元资金拼接”模式，让项目更具可行性，另一方面也反映出政策、市场与社会各方的博弈与妥协。未来美国可负担住房体系的发展大致会延续目前的总体结构和方向，强化LIHTC与Section 8的基础地位，通过CNI、CLT等创新工具，探索跨部门整合和代际可持续性的住房保障路径。

3  北卡三角区可负担住房与可持续发展实践：“达勒姆之选”
与2024年达勒姆区划调整

3.1  背景

达勒姆（Durham）位于北卡罗来纳州中部，是北卡罗来纳州三角区（RDU: Raleigh-Durham-Chapel Hill）的重要城市。历史上依托烟草、纺织和铁路工业繁荣，近20年来，依托杜克大学的研发实力与科研转化能力，当地的医疗与科技产业快速成长。随着科技与教育产业蓬勃发展，城市人口持续增长，带来住房需求上升与可负担性恶化。房价与租金的上涨对中低收入群体冲击尤甚。在这一背景下，“达勒姆之选”（Durham Choice）综合改造计划和2024年达勒姆市区划调整（rezoning）成为改善该区域风貌和可负担住房的重要措施，既呼应了全国可负担住房政策，也回应了本地居民需求。

3.2  “达勒姆之选”项目

（1）项目规模、时间线与资金结构

“达勒姆之选”由市住房管理局与市政府发起，目标是重建市中心519 E. Main与Liberty Street两处老旧公屋，通过引入混合收入住房模式，改善居住条件并同步提升周边公共空间与社区服务设施。

项目于2021—2022年进行前期规划和HUD申请；2023年进行居民搬迁、过渡安置；2024年首栋新住宅楼开工，配套公园与商业设施启动；2025—2027年分4期推进Commerce、Dillard和Main街区建设；预计2028年全部完工。

“达勒姆之选”项目形成了不少于550套住房单元的混合收入社区。其中，已明确规划的核心住房单元包括348套可负担住房和约190套市场化住房，构成项目住宅供给的主体。其余住房单元在不同阶段的规划文件中尚未最终细分，体现了大型分期实施项目在规划与实施过程中的数量弹性。

“达勒姆之选”的资金由三部分组成：联邦资金4000万美元，由HUD、CNI实施补助；市级政府资金1500万美元，由达勒姆市政府主导的可负担住房资金与实施计划Forever Home资金池提供；私营资本/开发商资金1.2亿美金，由开发商Laurel Street牵头，通过低收入住房税收抵免（LIHTC）、银行贷款和私人股本/投资人资金募集（图3）。

图3  “达勒姆之选”资金构成示意图

（2）政策应用与成效

“达勒姆之选”的实施遵循了HUD的“选择社区计划”（CNI）政策框架。首先，项目实行一比一替换与回迁权，即所有被拆除的公屋单元均需等量替代，并确保原住户优先回迁。这一要求直接写入CNI指南，是对“希望六”早期因居民流失而受批评的回应[3,8]。

其次，项目采用混合收入与混合用途模式。HUD要求重建必须打破贫困集中，将深度可负担、适度补贴和市场化住房相结合，并引入商业与公共服务设施，以实现社区可持续发展。这一举措契合了CNI资金申请与拨款条件中的制度性要求[23]。

最后，“达勒姆之选”强调社区整体更新。项目除住房外，还建设了社区中心、公园和游乐场，并通过由住房管理局或市政府引入、负责“居民服务与能力建设”的专业机构或非营利组织提供以综合能力提升项目（ASCEND: achieving self-sufficiency, community engagement, and new directions）为代表的服务，重点涵盖教育支持、就业准备与健康促进，改善居民获得公共资源与向上流动的条件。这正是HUD在CNI中通过改造方案指南及其配套模板所强调的，以“住房—社区—居民能力建设”为核心的综合振兴路径[24-25]。

3.3  2024年达勒姆区划调整

（1）目的

达勒姆区划调整从2022年新的综合规划（comprehensive plan）通过后逐步从愿景转向实施。主要目的在于提高城市土地使用效率，通过允许更高密度、更混合用途的开发来缓解供给紧张；在新的开发项目中引入一定比例的可负担住房；通过混合用途开发改善社区空间与税基结构。

（2）过程、争议和诉求

2023—2024年，达勒姆市政府启动了大规模重新分区评估与申请机制。2025年5月，达勒姆市议会通过了一个颇具争议的重新分区案，允许在部分区域提高住宅开发强度，用于城镇住宅或公寓建设。这一决定引发了社区居民的担忧：新增开发密度和混合用途可能带来交通拥堵、公共资源承载压力上升，以及社区“性格”（即既有建筑尺度、社会结构与历史文化特征）的改变等负面影响。

在这一过程中，社区居民和非营利性组织都反映出强烈不满和对未来的担忧，并对社区的长期稳定性提出持续质疑。他们的声音也影响了部分议员的立场，致使投票结果接近分裂。这些争议体现了地方政府在推动住房供给扩张与土地高效利用，以及维护既有社区生活质量并控制开发负面影响之间的结构性矛盾。这些对生态、交通、开发节奏与社区沟通质量的不满，促使政府议会在之后的议案审核中更加谨慎；直接结果就是2025年8月，议会以5:2的比例驳回了海蒂文化历史广场（Hayti Heritage Square）的区划调整申请，并要求开发方在6个月后提交修订方案，重新进入审议程序。

对该申请的驳回并非简单意义上的胜负结果，而更像一次程序性的“踩刹车”。在社区层面对潜在绅士化风险的强烈反对（强调反对被动迁出，并要求落实可兑现、可追踪的社区收益承诺），政府对程序公信力与政策导向的双重考量（包括确保充分公众参与、优先保障可负担住房比例，并同步审视交通与公共服务等配套条件），以及整体市场融资环境趋紧的三重因素叠加下，市议会选择暂时让该申请退场并进入调整阶段。

后续若重新启动相关开发程序，项目方需在可负担住房比例、社区股权或共建机制、建筑高度与开发强度控制，以及交通影响缓解方案等核心条款上提出可量化、可监督、具备执行路径的修订方案，方才具备重新进入谈判与审议程序的空间。

3.4  关联性和张力

“达勒姆之选”和2024年达勒姆区划调整是近期伴随北卡罗来纳州三角区区域快速发展过程中具有代表性的现象，可谓“北卡罗来纳州三角区语境下的双轮驱动”。

（1）互补性：“达勒姆之选”在点上做深做透（两处公屋重塑+人本配套+回迁保障），区划调整在面上扩容弹性（更高密度/混合用地），二者共同扩大可负担供给池，并为混合收入社区创造落脚点。

（2）传导链条：区划调整的密度红利是更多的可负担单元与税基；“达勒姆之选”的示范带动能增强周边投资与公共设施质量。二者叠加有望降低贫困集中、改善教育与健康可及性。

（3）张力：区划调整分区增密未与强制或约定的可负担比例、交通系统与公共教育资源（学位）承载能力同步；加之忽视历史社区叙事，从而引发抵触和争议。反映出社区和居民在可持续发展意识层面的提升，以及对综合提升和长远发展的重视和诉求。

4  中国房地产现状与相关思考

4.1  发展脉络

自1998年全面取消福利分房和住房分配货币化以来，中国房地产快速成长为国民经济支柱产业。1990年代末—2007年，商品房市场化确立并推动了城市化，土地财政逐渐成为地方收入核心来源。2008年全球金融危机后，房地产在刺激政策支持下迅速扩张，成为经济复苏的重要引擎。一二线城市房价领涨，三四线城市也迎来开发潮。2015年后，房企普遍采取“高杠杆+高周转”模式，推动房价连涨，但也埋下债务和风险隐患。2021年左右房屋价格达到峰值（图4）。

注：指数以2010年=100作为基准。

图4  中国住房价格指数（2005—2024年）

图源：https://fred.stlouisfed.org/series/QCNN628BIS

4.2  当前困境及其影响因素

新冠疫情冲击叠加人口红利消退，房地产需求端显著走弱。居民收入增速放缓，就业不稳与生育率下滑使购房需求下降，观望情绪加重；同时供给端因前期过度开发导致库存高企，三四线城市尤为严重，新房开工面积锐减。金融监管收紧，房企融资受阻，“高杠杆+高周转”模式难以为继，“三道红线”政策限制杠杆，恒大、碧桂园等龙头企业爆发债务危机。土地出让收入锐减，又加剧了地方财政困境。总体来看，行业已由高速扩张转向深度调整。

4.3  政策层面转向

2008—2019年间，政府曾多轮出台限购、限贷等调控政策，但未能有效抑制房价与杠杆的上升。进入2020年后，政策重点逐渐从“防过热”转向“防过冷”。中央经济工作会议明确提出“保交楼、保主体、稳市场”，以防止大规模烂尾和市场失速。具体措施包括：专项贷款、降低首付比例、国企收储、保障性住房建设和长租市场发展。调控工具呈现组合化趋势——货币宽松、宏观审慎、财政支持共同发力，强调“去库存、稳预期、促转型”[26]。部分城市房价和成交出现企稳迹象，但人口和信心的长期结构性下行仍是长期挑战，最终结果还有待时间和市场检验。

4.4  可持续发展方向

中国房地产正处于深度调整期，短期压力显著，虽然近期房价有所回落，但仍面临房价收入比过高、库存去化难、保障房不足等问题。在全球范围内，中国的房价收入比（PIR: Price-to-Income Ratio）仍大幅领先于平均值[27]。

从可持续发展角度看，中国房地产未来需从“单一经济引擎”转向“稳定、绿色和保障导向”的综合产业。实现社区可持续发展与综合收益提升之路任重道远，完善合理的配套设施，对原有文化的尊重，公平性及多元化倡导都是不可或缺的因素。这些非经济收益或非量化指标的达成，需要政策和执行层面长期不懈地努力和修正，才能促使社会信心的恢复，从而促使房地产更加良性的发展。

5  美国可负担住房政策对中国房地产行业的启示

5.1  土地制度的改革

解决房地产困局时首先要思考如何减少地方政府对土地出让金的依赖，可以借鉴美国房产税（property tax）作为地方政府收入来源的模式，有效避免地价与财政收入之间的过度绑定。同时，借鉴美国“土地收益内生化”政策，通过规划制度或土地信托等方式，将土地增值的部分收益直接锁定为住房保障资源，而不是依赖土地出让金进入政府财政后再二次分配。地方财政可以通过房地产税、不动产增值税等稳定税源以及中央财政的转移支付机制来弥补，从而实现住房保障的长期可持续性。

5.2  金融环境优化

当前重点是化解房企债务风险和引导金融资源流向保障性住房。美国通过联邦住房管理局（FHA）贷款担保、住房和城市发展部（HUD）专项贷款支持以及低收入住房税收抵免（LIHTC）引导社会资本进入住房建设。借鉴美国经验，可考虑建立类似FHA担保的住房专项贷款体系，并通过税收激励等政策吸引民间资本。

5.3  激发合理需求  

中国现行政策重点在于发展保障性租赁住房和优化公积金制度，以减轻新市民和年轻家庭居住压力。美国的住房选择券计划为低收入群体提供直接租赁补贴，使其可在市场自由选择住房；同时，公共住房体系保障了最困难群体的基本居住需求。未来可借鉴美国“租赁补贴+市场选择”的方式，提高灵活性和住房资源配置效率。

5.4  非营利性组织的作用及中国的转化路径

美国可负担住房体系中，非营利性组织发挥了第三支柱的重要作用，例如：社区发展公司、社区土地信托和各类住房合作社。这些主体能够长期持有住房资产，降低土地与管理成本，并确保可负担性。相比之下，中国的国有房地产企业、地方城投公司、公积金管理中心和地方保障房运营公司具备制度转化基础，可逐步转型为“非营利性住房供给主体”。同时，社区组织与公益基金会亦可在资金支持与长期管理中发挥补充作用。通过政策引导和混合融资，中国完全有可能建立起“政府—非营利—市场”三元供给体系，实现住房体系的可持续发展。

6  结语 

美国可负担住房体系虽非完美，但其机制多元、合作广泛，在市场与公益之间取得了较好平衡。中国可在未来住房制度改革中，以美国经验为镜鉴，构建更公平、可持续发展的住房保障体系。UPI 

特别鸣谢北卡大学教堂山分校城市规划系终身教授宋彦老师的指导和帮助。

作者：许晨，硕士，北卡大学教堂山分校城市规划设计系，访问学者。chadxu@hotmail.com

[1] United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat). 2024 annual report: the housing gap is widening [EB/OL]. (2025-06-02)[2025-11-19]. https://unhabitat.org/news/02-jun-2025/2024-annual-report-the-housing-gap-is-widening.

[2] United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat). The U.S. Housing Act of 1937 as a landmark case of national housing intervention [EB/OL]. [n.d.] [2025-11-19]. https://unhabitat.org. 

[3] VALE L J, FREEMARK Y. From public housing to public-private housing: 75 years of American social experimentation[J]. Journal of the American Planning Association, 2012, 78(4): 379-402.

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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：海外行思 | 从公共住房到综合社区发展——美国可负担住房政策研究及对中国房地产产业的启示