原创︱风景名胜区：从规划融合走向资产价值实现

随着国土空间规划体系的全面建立，风景名胜区规划被纳入自然公园类别，面临着与上位规划、专项规划、详细规划的多维衔接。这本应是一次系统性升级，但在实践中，却暴露出制度对接的“磨合期阵痛”。

从各地实践来看，风景名胜区总体规划与国土空间规划之间的传导机制尚未完全打通。风景名胜区总体规划如何与国土空间总体规划相衔接？特别是生态保护红线如何与风景名胜区的保护分区是何关系？漫长的审批流程下，风景名胜区规划的编制和管理，如何与多变的市场需求相适配？这些看似技术性的问题，实则影响着规划管理效能，也让许多风景名胜区在实际管理中陷入“无规可依”的被动局面。

正是这些“阵痛”，催生了新一轮探索的动力。一些先行地区开始尝试以更灵活的规划编制模式应对不确定性，在保障底线管控的同时，为新兴业态留出弹性空间。这种探索，正在为风景名胜区从“资源管控对象”向“资源治理平台”转型奠定制度基础。

面对上述挑战，风景名胜区规划的编制思路正在发生变化，从“画图纸”转向“建体系”——不再只关注最终成果，而是更注重规划如何层层传导、有效落地。

一是理顺衔接路径。在空间范围上，随着连片永久基本农田、村庄集镇等被调出自然保护地范围，在整合优化方案的基础上，需结合实际管理和发展需求，划定外围保护地带；重点理顺生态保护红线与风景名胜区内部的保护分区、功能分区的保护逻辑、管控目标与要求，并引入空间权属等基础数据进行校正，让划定更科学。

二是完善传导体系。总体规划层面，加强各分区传导要求，特别是用途准入要求，并按照实际情况制定片区或详细规划单元划定方案或指引，确保向下传导不落空。按需增设专项规划，发挥“腰部”支撑作用，在总规中明确专项规划目录，在专项规划中细化近期实施内容并分解至详细规划单元。详细规划层面，探索分层编制模式：“基础版”实现禁止建设区外的全覆盖，制定资产单元、保护管控及开发建设的管控框架；“深化版”针对重点区域或项目按需编制，实现精细化管理与弹性发展并重。

如果说“规划融合”是风景名胜区转型的制度基础，那么“资产价值实现”则是其未来发展的核心命题。这一命题的背后，是国家对于自然保护地功能定位的重新审视：在确保生态保护的前提下，如何拓展生态价值的实现路径？

值得关注的是，政策层面已经开始释放积极信号。根据国家林草局的布局，“十五五”期间，自然保护地体系将向科学化、规范化、精细化管理转变，并明确提出积极拓展生态价值实现路径。与此同时，各地也在加速探索风景名胜区的资产化运营路径。

例如，江西德兴将风景名胜区内的水面、林下养殖、旅游观光等自然资源被整合为可交易的资产包，并编制了相应的出让方案与规划条件。这意味着，风景名胜区不再只是“保护地”，而是可以产生现金流、具备市场价值的“资产单元”。广东省在“十五五”规划建议中更是明确提出，要全要素激发绿色发展动能，积极拓展生态产品价值实现路径。

风景名胜区的资产价值实现，不是简单地将资源“变现”，而是需要一套系统的制度设计与运营逻辑。从当前实践来看，以下几个方向值得关注：

一是自然资源资产的产权明晰与组合利用。全民所有自然资源资产的代行主体与权利内容的逐步落实，为资产的产权界定提供了法律基础。在此基础上，通过资产组合的方式，将分散的资源整合为可交易的资产包，能够提升资源的市场吸引力与运营效率。

二是规划编制与资产运营的深度融合。如果传统规划止步于“图纸”，资产化导向下的规划则需要延伸至“运营”。这意味着，规划编制需要前置考虑市场需求、投资回报、运营主体等要素，将用途管制、开发强度、设施布局等与资产价值最大化目标相协调。

三是生态产品价值实现的多元化路径探索。风景名胜区的生态价值，可以通过多种方式转化为经济效益：生态旅游、自然教育、康养度假、林下经济、碳汇交易等。关键在于，如何在不突破生态保护底线的前提下，找到适合本区域资源禀赋的价值实现路径。

未来，风景名胜区将在我国自然保护地体系中扮演更加多元的角色：它既是生态保护的前沿阵地，也是生态文明建设的展示窗口；既是自然资源资产的价值载体，也是绿色发展的实践平台。

从“规划融合”到“资产价值实现”，不仅需要规划理念的更新、制度设计的创新、技术方法的迭代，更需要市场机制的引入与社会力量的参与。但正是这种复杂性，赋予了风景名胜区转型探索以独特的价值与意义。

当一片山水不再只是“被保护”的对象，而是成为可以被评估、运营、增值的“资产”，我们或许正在见证一种新的发展范式的诞生——一种在保护与发展之间找到平衡点、在生态价值与经济价值之间实现转化的新范式。