官方解读 | 我国将建立国土空间规划动态维护机制，两部门联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》

3月16日，自然资源部召开例行新闻发布会。会上，自然资源部与国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称《通知》），为“十五五”规划重点建设项目做好要素保障工作。《通知》提出加强规划引领和项目前期工作、探索建立健全国土空间规划许可制度、建立规划动态维护机制、完善联动审批机制、合理保障重点项目临时用地（林、草）、完善矿业用地政策、陆海统筹合理利用空间资源等13条政策举措。

今年是“十五五”开局之年。自然资源部、国家林草局出台《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，是为了贯彻落实党中央、国务院决策部署，用更加科学合理的规划、更加高效协同的管理、更加适应经济社会发展规律的理念、更加务实有效的举措，持续做好自然资源要素保障工作，推动“十五五”重点项目快落地、早开工、早见效，更好支撑经济社会高质量发展，助力“十五五”开好局、起好步。

接下来，我从出台背景、主要内容、下一步工作等三个方面进行介绍。

自然资源是发展之基、民生之要。推动经济社会高质量发展，促进人民生活改善，离不开自然资源要素的支撑和保障。自然资源部一直高度重视要素保障工作，统筹发展与保护，努力当好自然资源大管家和美丽中国守护者，为经济社会发展各方面建设做好支撑。

出台《通知》：一是落实党中央、国务院重大决策部署，支撑经济持续回升向好。党的二十届四中全会提出，“促进各类要素资源高效配置”。中央政治局会议、中央经济工作会议就支持经济大省挑大梁，出台一揽子增量政策，推动投资止跌回稳，有效激发民间投资活力等，作出一系列重要部署。《通知》多措并举予以落实，可以进一步提升要素配置效率和服务效能。二是保障重点项目及时落地。刚刚审议通过的《“十五五”规划纲要》，描绘了未来五年国家发展蓝图，提出了109项重大工程项目。《政府工作报告》部署了今年经济社会发展重点任务。《通知》进一步优化国土空间布局，完善自然资源要素保障政策，可以促进“十五五”重点项目早落地、早开工，推动蓝图变为现实，这是我们工作的重中之重。三是为地方解难题办实事，破解工作难点堵点。我们坚持问题导向，对去年以来国务院推动高质量发展综合督查、赴地方包片服务、自然资源厅局长座谈会等各渠道反映的相关问题和建议，认真梳理分析，特别是在赴31个省份包片蹲点服务为地方解难题办实事的过程中，归纳共性问题，探索总结解决路径方法，把比较成熟的提炼上升为制度政策，从“解决一件事”到“办好一类事”，出有用、管用的文件，解决真问题、真解决问题。

《通知》共十三条政策举措。主要内容有：一是优化国土空间布局。《通知》的第一至三条。通过主动参与项目前期工作，建立部门会商机制，协同开展科学选址，真正发挥国土空间规划的引领作用，让规划更管用；通过建立规划的动态维护和正向优化机制，让国土空间规划的编制实施更加科学合理，让规划更好用；通过支持和鼓励地方探索开展国土空间规划许可制度试点，让规划落地更实用。

二是提升自然资源要素配置效率。《通知》的第四至八条。通过完善联动审批机制，开展一次综合论证，优化分期用地、分段用地（林、草）政策，取消土地征收成片开发方案，合理保障重点项目临时用地（林、草）等，打通地方要素保障中的难点堵点问题，让要素配置的“毛细血管”更加通畅，项目落地的效率更高、质量更优。

三是保障矿产资源开发利用所需。《通知》的第九条。矿产资源是工业的粮食和血液，是经济社会发展的重要物质基础。过去，受多种因素影响，一些矿业用地得不到有效保障，“矿合法、地不合法”等问题，影响了一些矿产资源的合理开发利用。《通知》落实新的《中华人民共和国矿产资源法》，通过临时使用土地、滚动开发、分期用地等多种方式，综合施策，保障合理矿业用地，保障国家能源资源安全。

四是统筹存量增量促进内涵式发展。主要是《通知》的第十条。实施建设用地规模规划期总量管控，从以往每年国家列计划、分指标，逐步转向由省级政府按规划统筹使用，赋予省级政府统筹建设用地的更大自主权，更灵活、更精准，促进城乡和区域协调发展。同时，健全增存挂钩机制，加大力度推动存量盘活，新增建设用地优先保障重大基础设施项目建设、新业态新动能等产业和民生事业所需，助力城市更新、城中村改造和房地产去库存，防止城市无序扩张、摊大饼，促进城市高质量发展。

五是陆海统筹合理利用空间资源。主要是《通知》的第十一条。明确了海岸线两侧陆海衔接管理的有关内容，有利于解决历史遗留问题，盘活存量的海域资源，支撑海洋经济高质量发展。

《通知》对加强自然资源领域监测监管、严格执法督察也提出了明确要求，确保既“放得活”又“管得好”，严守各类自然资源红线底线。

我们总结，《通知》有三个特点：一是突出了国土空间规划的统筹协调作用。落实“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的要求，主动参与项目前期，协调空间矛盾，确保重点项目的空间布局与国家发展规划高度一致，更加科学合理。二是突出了内涵式高质量发展。在加力自然资源要素保障的同时，统筹发展与保护、存量与增量，并不是一味地只讲快、讲效率，也要求各地注重提升质量，通过资源节约集约利用，多用存量，少用增量，促进发展方式转变。三是突出了国土空间规划“一张图”。《通知》全篇提到11处“一张图”，指的是自然资源管理和国土空间规划“一张图”，是“多规合一”国土空间规划体系的数智化，也是全面准确掌握自然资源现状、规划和保护利用等情况，精准配置自然资源要素，提升国土空间治理能力现代化的重要手段。《通知》中的很多政策举措既要依托“一张图”实施，也要通过“一张图”加强监管。

自然资源部、国家林草局将加强政策的宣传、解读和培训，指导各级自然资源（海洋）、林草主管部门，用好用足用活要素保障政策，促进好项目尽早落地开工。同时，依托“一张图”加强日常监测监管，确保政策不走偏、不走样。

记 者

我们关注到，近年来地方各级国土空间规划已经全面批准实施，此次文件提出要建立国土空间规划动态维护机制，有哪些考虑？

习近平总书记高度重视规划管理工作，强调“要坚决维护规划的严肃性和权威性，健全规划实时监测、定期评估、动态维护制度”。中共中央、国务院印发的《建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，以及《全国国土空间规划纲要》，均明确要依据国家发展规划和国土空间规划评估结果，对规划进行动态调整完善。刚刚闭幕的全国两会，表决通过了“十五五”规划纲要、政府工作报告等，明确了我国实现中国式现代化的“施工图”，各地各部门也在细化落实、积极谋划相关改革举措，推进重大工程建设，这些对优化空间布局、强化要素配置提出了新任务新需求。

为更好落实中央要求，服务支撑“十五五”高质量发展，我部在规划实施监测评估基础上，建立国土空间规划动态维护机制，总体上有3方面考虑：

一是落实国家发展战略，提升规划科学性。近年来陆续批准实施的各级国土空间规划，目标年是2035年，横跨15年的实施周期，依据每五年国家发展规划的任务部署，动态优化国土空间规划，是遵循经济规律、城市发展规律的必然要求，有利于空间规划与发展规划同频共振、同题共答，也是主动适应经济社会发展变化的重大举措。

二是加强规划实施监测评估，优化国土空间布局。重点对主体功能区战略实施、“三区三线”引导管控、产业发展和民生福祉改善等方面开展定期体检评估，围绕培育发展新动能、建立现代化产业体系等重大任务，进一步挖掘地方特色，发挥比较优势，实事求是开展规划年度动态维护。在确保耕地和永久基本农田“数量不减、质量提高、生态改善”，生态保护红线“面积稳定、功能提升、性质不改”，城镇开发边界节约集约、集中集聚，以及符合自然灾害防治、历史文化保护等管控要求前提下，地方可对国土空间规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、管控边界、重点项目清单等内容，更好地兼顾规划刚性与弹性，让自然资源要素配置更贴合实际。

三是发挥规划基础性作用，基于“一张图”探索建立健全国土空间规划许可制度。全国人大会议表决通过的国家发展规划法、生态环境法典，明确了国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，建立健全国土空间用途管制和规划许可制度。国土空间具有唯一性，要通过建立自然资源管理和国土空间规划“一张图”，强化总体规划对相关专项规划的指导约束作用，统筹交通、能源、水利、文物保护、矿产开发等各方面空间需求，在规划编制阶段就主动靠前服务、协同开展科学选址，消除空间矛盾冲突，特别是聚焦“十五五”规划部署的109项重大工程，健全部门协商机制，建立国土空间规划重点项目清单，加大要素保障力度，在“一张图”上落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见，不再办理用地预审和选址手续，取得以上意见的，即可先行用地，大幅简化审查环节，确保重大项目能够早落地、早开工、早见效。

记 者

今年是“十五五”开局之年，《“十五五”规划纲要》提出“统筹增量优化和存量盘活”。我们关注到38号文明确了“统筹存量和增量建设用地，促进内涵式发展”的要求，对重大基础设施项目建设、民生保障工程、房地产用地等作出了具体规定，社会各方面比较关注。请问自然资源部对此有哪些工作考虑？

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我部认真贯彻落实党中央作出的这一重要论断，按照今年政府工作报告的“做优增量、盘活存量”要求，以统筹存量和增量建设用地，作为推动城市更新、内涵式发展的重要抓手，作为促进房地产高质量发展的重要举措，更好打造高品质人居环境，增进民生福祉。

一是以存量控增量。城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，二者共同构成了经济社会发展的土地来源。统筹存量与增量综合供地，要精打细算用好每一寸土地，除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是“盘活一亩才能新增一亩”，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。

二是优化资源配置。人多地少是我国的基本国情，土地资源紧缺的局面短期内难以改变，土地要素配置要算好“三本账”，既要算好市场效益账，也要算好国家发展账、民生福祉账，好钢用在刀刃上，要把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展。一方面，既要增加能源交通水利等重点工程土地供给，也要保障新质生产力等现代化产业体系建设合理用地；另一方面，与群众生活息息相关的城中村改造、公共服务设施等民生项目，加大新增建设用地支持力度。与此同时，土地供应是房地产市场平稳健康发展的一个重要环节，立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”，不断完善城市功能、提升市民生活品质。比如，近期一些城市将存量闲置土地打造成配套成熟、宜居宜业的优质地块，成为土地市场上的“香饽饽”。

三是更加适配市场需求。统筹好有为政府和有效市场的关系，坚持“以需定供”，主动对接市场需求。2025年，我部积极配合财政部，指导各地发行地方政府专项债券5400余亿元主要用于收储存量闲置土地，适配高质量发展需求，更好打造“净地”“优地”。同时，充分调动多元主体的积极性，支持土地用途兼容和空间复合利用，优化规划调整及用途转换规则，有力支撑补齐公共服务设施短板，打造更加符合市场和群众需求的优质空间产品。

记 者

《通知》提出要完善联动审批机制。3月12日，关志鸥部长在“部长通道”上也指出要在创新资源配置上下功夫，聚焦“十五五”重点项目，实行用地用林用草用海用矿联动审批。请介绍一下在提升自然资源要素配置效率方面有何具体考虑？

去年以来，自然资源部聚焦现阶段地方发展过程中的共性问题，按照统一国土空间用途管制、统筹各类自然资源要素配置的要求，大力推动用地用海用林用草等自然资源要素的联动审批，通过制度创新、流程再造和数智赋能，打破部门壁垒与数据孤岛，努力实现要素配置的“高效办成一件事”。

刚刚审议通过的“十五五”规划纲要，提出了109项重大工程项目，加上各部门、地方各类规划中的类似项目，很多涉及新增空间需求。如果从项目建设方的角度，《通知》中对他们管用的内容，主要是降成本、提效率、优服务。

（一）第一个方面是审批层级减少。一是下沉一级。将部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门来办理，部通过“一张图”加强监管。通过压实省级责任，压减审批层级，简化中间环节，以往需要报部批的项目，在省内就可以办了。二是分开办理。单独选址项目可分期申请用地，跨区域的线性基础设施例如高速公路、铁路，涉及很多市县，可以市县为单位分段申请用地、用林、用草，报批更加灵活，破解项目建设与要素审批不尽匹配等问题。

（二）第二个方面是审批效率提速。实行用地用林用草用海等联动审批，通过信息化手段，改部门串联审批为并联审批，企业和群众跑的部门少了。一是实现“一个窗口进”。以省为单位，推动相关审批系统改造，实现系统全面联通、跨层级推送，减少报件重复录入、事项逐级审核等情况，让数据多跑路，让企业和群众少跑腿。二是推广“四个同步做”。指导市县从组卷开始，就同步开展相关工作，第一个是同步勘测定界，原来地、海、林、草、湿单一要素多次勘测，逐步实现项目整体一次勘测；第二个是同步现场查验（踏勘），变“项目多头跑、重复跑”为“部门协同跑、联动跑”；第三个是同步公示公告，企业和群众查阅起来更加方便，还能节省时间；第四个是同步费用缴纳。三是“多论合一”。将用地用海用林用草用湿涉及的各类论证事项都纳入规划选址综合论证，开展自然资源要素的“多论合一”，只论一次、只评一次，可以减负提速。

（三）第三个方面是成本费用省下来。一是时间成本省下来。通过减少审批层级，提高审批效率，压环节、减材料，企业和群众的时间成本下降了。二是经济成本也减少了。通过“多论合一”、取消土地征收成片开发方案等，直接降低了用地费用成本。同时，通过优化临时用地（林、草）政策，对国家和省级的重点能源、交通、水利等项目，允许同一项目不同施工标段接续使用同一临时用地，既有效解决了重大项目施工周期长、与临时用地年限不匹配的问题，又减少了企业重新选址耗时，也降低了土地复垦的资金成本，既节约集约，又经济高效。

借此机会，我也想向大家介绍一下，自然资源部还在持续强化“一张图”应用，推动审批系统的互联互通，我们通过部省市县四级共用一张图、一套数据、一套规则，在项目前期探索国土空间规划许可，在建设阶段深化“多审合一”“多证合一”，在项目建成后期推进“多测合一”“多验合一”，加强对建设项目从规划选址到竣工验收的全生命周期管理，同时，在保证被征地农民等各方合法权益、守住各类自然资源红线底线的基础上，努力实现要素保障更快、更省、更活。

记 者

林草要素保障是自然资源要素保障的重要组成部分，我们注意到，本次出台的《通知》是自然资源部和国家林草局联合印发的，请问从林草要素保障角度，如何更好支持“十五五”规划重点项目建设、更好服务民生福祉？

近年来，国家林草局坚决贯彻党中央、国务院决策部署，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，在牢固树立生态安全主体责任意识的前提下，指导地方强化重点项目林草要素保障，全力服务经济社会发展大局。本次部局联合印发的《通知》，坚持问题导向，优程序、解难题、促发展，进一步优化完善了林草要素保障相关规定。主要体现在四个方面：

一是优化重点项目分段办理林草用地手续规定。考虑到公路、铁路、输电线路等线性基础设施项目覆盖面广、工期长等特点，《通知》进一步放宽和扩展了分段办理林草用地手续的要求。明确分段申请办理的单位由地市级放宽到市县级，并将分段办理适用范围扩展为各类线性基础设施建设项目，这将进一步推动节约成本、提升要素保障效率。

二是完善线性基础设施无害化穿越自然保护区规定。新修订《中华人民共和国自然保护区条例》已于今年3月15日（昨天）正式施行。《通知》充分衔接了《条例》第二十六条、二十七条之规定，明确在保障生态安全、公共利益等前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。（这一规定将有效破解以往自然保护区管理中保护与发展的困境和难题。比如，大鲵（俗称娃娃鱼）是我国特有的二级保护水生野生动物，在我国湖北咸丰忠建河就设立了一处以大鲵为主要保护对象的国家级自然保护区。忠建河39公里的干流、59公里的支流范围内很多区域都划入了大鲵保护区的核心区、缓冲区，按照原条例和规定这些河流上面是禁止修筑道路、桥梁等设施的）。按照新修订条例和本通知规定，将允许（在保护区内）以生态环境无害化方式穿越地下、水下或者空中的桥梁等线性基础设施建设。既严守生态安全底线，又有效保障必须且无法避让的线性基础项目实施，从而实现保护与发展和谐共赢。

三是健全用地用海用林用草用湿联动审批机制。《通知》进一步落实部局、部门融合要求，推动省域内采用统一平台，开展用地用海用林用草用湿联动审批，确保报批地类的唯一性。积极回应地方诉求，简化环节，优化流程、节省时间、提升效能，《通知》明确：对用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地批文到期的，无需重新办理。

四是完善惠民生、促发展政策。国家林草局在全力做好重大项目林草要素保障的同时，始终坚持以人民为中心，更好服务民生福祉。《通知》结合林草领域相关政策和标准，明确：发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与林业草原直服设施统筹建设，促进林地草地复合利用。下一步，我们将认真落实李强总理今年政府工作报告提出的“积极发展户外运动”“实施服务消费提质惠民行动”等要求，指导各地用好用足用活林草政策，支持农文旅融合发展，更好满足人民群众亲近自然、休闲游憩等美好生活需要，让“家门口的绿水青山”转化为可感可及可用的民生福利，推动全社会共享发展之美、生态之美、生活之美。

记 者

当前社会各界高度关注海洋，海域海岛是海洋强国建设的重要载体和支撑沿海地区高质量发展的重要战略空间。近年来，自然资源部在海域海岛资源要素保障方面开展哪些工作？此次通知中提出了哪些新举措？

近年来，自然资源部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，以走出一条具有中国特色的向海图强之路为目标，加快推进海洋强国建设，不断完善海域海岛管理顶层设计，持续加强海岸带及近岸海域空间规划管理，严格管控围填海，扎实推进海岸线、海岛保护利用，严守大陆自然岸线保有率不低于35%的管控目标，探索推动海域立体分层设权，多措并举保障项目用海用岛。

为强化陆海统筹，推动自然资源要素配置提速增效，助力沿海地区经济社会高质量发展，我们围绕解决历史遗留问题，聚焦加快盘活“未批已填”存量资源，积极响应地方关切，进一步明确了陆海衔接管理规则，并对游艇、海钓等海洋新兴产业发展提出了支持举措。

一是在统一陆海衔接管理方面。《通知》提出要陆海统筹合理利用空间资源，从进一步优化要素配置程序、提高要素配置效率、减轻申请人负担等方面考虑，提出已成陆的“未批已填”区域按照土地进行管理，在办理用地手续的过程中，仍要依法对此前的违法违规用海行为查处到位，落实生态保护修复措施，并要符合相关产业准入政策；同时，《通知》也从严守资源保护底线的角度，明确在海岸线向海一侧区域要严格管控围填海，除国家重大项目外，全面禁止新增围填海。

二是在促进游艇、海钓产业发展方面。随着居民消费水平不断提升，游艇、海钓等休闲娱乐活动呈现出快速发展态势，消费潜力大。推动游艇、海钓发展，既符合人民群众对美好生活的向往，也将有利于促进海洋文旅产业成为“十五五”期间一个重要增长点。为解决沿海城市存在的游艇码头少、泊位少等客观问题，真正让乘邮轮、玩海钓成为文旅新时尚，我部立足职责、聚焦发展需要，在《通知》中，对加强公共码头和泊位等游艇基础设施建设需求予以积极回应：明确要保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，支持地方结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，为游艇、海钓活动规划出更多发展空间。在完善流程手续方面，优化了申请材料要求。为了让停靠游艇像停车一样方便，我们提出支持沿海地方探索建立游艇码头按泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度，做到“停得下、靠得稳”。我们期盼，在不久的将来，乘邮轮、坐游艇、玩海钓、共赴一场山海之约，走进千家万户。

下一步，我们将锚定“十五五”规划确定的目标任务，不断健全海洋资源开发保护制度，全面提高海洋资源利用效率，推进“和美海岛”建设，形成有居民海岛引领、无居民海岛配套、周边海域陆域支撑联动的发展模式，持续赋能海洋经济高质量发展。

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