37年后“再会”，规划变革正当时

今年的中央经济工作会议比往年会期长了两天，是因为它套开了一个很“罕见”的会议——中央城市工作会议。

这个会议之所以“罕见”，是因为它召开的密度实在低的惊人，距离上一次召开已经是37年前了。

那个时候，会的名字跟现在有着两字之差，叫“全国城市工作会议”。别小看了这两字之差，它折射出来的可是中央对于城市工作的高度重视，恐怕这也是史上规格最高的城市工作会议了。

37年，光阴倏忽，何以重启城市工作会议？媒体纷纷对此做了解读，无非就是“我国城市发展已经进入新的发展阶段”。这也是新闻通稿里的原话。

回溯改革开放之前，我国一共召开过三次城市工作会议，分别是1962年、1963年和1978年。这三次城市工作会议的召开，都有一定的“问题导向”，都是因为在城市建设中遇到了一些棘手的问题，才要召开会议进行讨论和解决。（很显然，由此也可以推断出，此次会议的召开也是因为城市遇到了很大的问题）

早在1949年，新民主主义革命即将胜利，中共面临着管理城市的重任。1949年3月，中共七届二中全会在西柏坡召开，指出“党的工作重心由农民转移到城市，必须要用极大的努力学会管理城市和建设城市”，描绘出了新中国的蓝图。

全国解放后，新中国的造城运动一触即发。

党媒在社论《把消费城市变成生产城市》中提出“在旧中国这个半封建、半殖民地的国家，统治阶级所聚集的大城市（像北平），大都是消费城市。有些城市，早已有着现代化的工业（像天津），但仍具有消费城市的性质。它们的存在和繁荣除尽量剥削工人外，则完全依靠剥削乡村。我们进入大城市后，决不能允许这种现象继续存在。而要消灭这种现象，就必须有计划地、有步骤地、迅速恢复和发展生产。”在当时全国大多数城市都处于薄弱的情况下，这样的提法并不过分。

上世纪五十年代，一切的城市生产都按照计划逐步推进。

1952年，国家开列了按照工业建设的比重分类建设城市的计划。1953年，实施“第一个五年计划”。

1953年6月，北京召开第一次城市建设会议，为“第一个五年计划”提供制度保障：城市建设的速度必须由工业建设的速度来决定。城市建设必须集中力量，确保国家工业建设的中心项目所在重点工业城市的建设。可以看出，当时的工业布局并没有倾向于中小城市和区县。

1955年9月，国家建委提出：原则上以中小城镇及工人镇为主，并在可能的情况下建设中等城市。没有特殊原因，不建设大城市。这一系列的举措，都是为了抑制消费，为工业化进行原始积累。甚至毛泽东提出“要把大城市居民分散到农村去，建立许多小城市。在原子战争的条件下，这样比较有利”的战备考量。

上世纪六十年代，称得上是一个“疯狂”的时期。

由于全民大炼钢铁，工业建设盲目推进，各地工业区如雨后春笋一般出现。从中央到地方，都在大力兴建楼堂馆所，人民大会堂，历史博物馆，北京火车站, 军事博物馆等“建国十大工程”均建于建国十周年前夕（1959年10月1日）。不少城市“放卫星”，纷纷提出要建设超大规模城市：盐城提出要搞成100万规模的大城市，株洲要扩容到80万……

这一远大图景的提出，吸引着成千上万的农民涌进城市，城市数量和城市人口骤然增加，许多城市不切实际地扩大规模，城市规划严重走偏，城市进入无序、混乱发展状态。

1960年11月，中央召开第九次全国计划会议，宣布“三年不搞城市规划”。以此为肇事，新中国开始了“第一次逆城市化运动”。

1961年-1963年，近三年时间，全国减少城市25座，大量来自农村的“盲流”被遣返回原籍。

1966年-1976年是文化大革命阶段，城市化严重停滞。十年间，1700多万城镇青年下放边疆和农村，城市建设几乎停顿。城市规划方面的队伍全部解散，相关工作全部停止。

直到1978年3月，国务院召开第三次城市工作会议，批准了《关于加强城市建设工作的意见》，要求各地“切实做好城市的整顿工作”，即“控制大城市规模，多搞小城镇”。这里所谓的“大城市”，指的是人口在50万以上的城市。

会议还出台了一系列措施，如“从1979年开始，所有省会城市和城市人口50万以上的大城市（不含三大直辖市），以及对外接待和旧城改造任务大、环境污染严重的城市，试行每年从上年工商利润中提成百分之五，作为城市维护和建设资金”、“要建设好城市，必须有科学的城市规划，并严格按照规划进行建设”、“市长的主要职责，是把城市规划、建设和管理好”等。

这也意味着，城市规划的地位重新被修正和恢复。在这个时期，很多高校也开始将精力投入到城市规划专业。如南京大学，从上世纪70年代中期开始，凭借雄厚的经济地理学基础，很快就在城市规划的教学、科研、实践等方面崭露头角。

1980年，国家公布首批24座历史文化名城名单，这也标志着，以工业为中心的大规模、运动式的建城模式即将退出历史舞台。

从这个时候开始，之后的30年里，中国的城市发展进入一个崭新的、飞速发展的历史阶段，中国只用了30年时间就走过了西方上百年城镇化发展的历史，创造了“中国式奇迹”，但同时也带来了一系列问题。

我们可以从一组数据中可以看出城市的快速发展：常住人口城镇化率从1978年的近18％上升到2014年的近55％；城市人口从1．7亿人增至7．5亿人。每年城镇新增人口2100万人,相当于欧洲一个中等收入国家的人口。

1983年，费孝通发表《小城镇，大问题》，小城镇为主的分散式发展道路成为主流思潮，全国小城镇遍地开花，得到了飞速发展。

1984年，我国颁布实施《城市规划条例》。从1985年到1992年，建制镇从2851个猛增到14182个！

1990年，新的《城市规划法》出台，国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和中小城市的方针。同年4月18日，浦东开发开放，这种开发模式有悖于当时的发展趋势，一度受到极大争议。也就从这时候开始，各城市激进的城市化拉开帷幕，《城市规划法》几乎沦为空谈。

开发浦东之后，全国不少城市都号召向上海学习

1998年10月，中央召开十五届三中全会，明确提出“小城镇战略”。

2000年10月，国家在编制十五规划时，城市化被提到国家发展战略层面。2004年，“振兴东北”、“中部崛起”被提到国家战略层面。

面对高速发展的中国，城乡之间的二元差距越拉越大。三农问题被写进中央一号文件。国家提出了“工业反哺农业、城市支持农村”的新说法。

2005年10月，十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，正式提出“社会主义新农村建设”，其内涵是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这契合了中国传统文化对乡村社会的想象。

在相继推出“振兴东北”、“西部大开发”、“中部崛起”等一系列国家战略之后，中国城市化进入了圈、群时代。

不可忽视的是，在各地快速城市化进程中，诸多问题也一一暴露于人前。坍塌开裂的短命建筑、反复开挖的“马路拉链”、奇奇怪怪的地标、贪大求洋的规划、逢雨必涝的“城市看海”……一股从上而下的大规模造城运动在全国上演，城市化脱离正常轨道，出现了“大跃进”。

2007年中共十七大报告重点强调“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，转向借力于城市化自身的内生动力。一时间，这个圈、那个带风靡全国。它们不再强调行政区划概念，而是集中于经济概念和文化概念。

2008年，国家颁布实施《城乡规划法》，规划编制法律法规和实施机制基本形成，规划的法治地位基本确立，体系与队伍十分完备，然而具体的实施效果却差强人意：有的地方城市发展思路出现偏差，有的地方规划空间体系没有办法整合，有的地方规划沦落为政府主要领导意志的集中体现……这一切已经不再单单是技术层面的问题，而是体制、机制没有理顺，顶层设计出了问题。

37年来，我们的城市发展就像一列高速行驶的列车，因为太快，所以很多问题都来不及消化，而现在我们将会把速度和质量“并轨”。可以想见，以后城市发展的核心，不再是单纯地扩张建设，而是纵向深入优化治理。

在这种思想和理念的指引下，以最高规格来召开城市工作会议，可谓恰逢其时。而新的城市工作会议确立了以人民为中心的发展思想，规划工作也必将转型创新，走向变革之路！

值得一提的是，很长一段时间内，中国都在争论，到底走大城市发展道路，还是走小城市城镇发展道路，我们走出的每一步都是摸着石头过河，从前文中可以看，以前的方向和思路一直是城镇化派占上风，而此次会议名称由“城镇化”转为“城市”，这恐怕不止是概念的变化，更是对中国城市化内涵和思路的纠偏。

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