【前沿观察】农村建设用地为何不减反增?

编者按： 2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》中提出，审慎稳妥推进农村土地制度改革，分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。随着城镇化的快速推进，农村人口向城镇大量转移，农村建设用地理应相应减少，但是为何实际的情况却截然相反。本期“微聊城市”，与您一道了解这一现象背后的原因。
“建设用地增长机制”的常识与悖论

　　按照一般认识，在城市化阶段，农村人口不断进城，城镇用地需求将不断地增加，城镇建设用地的规模将必然扩大；与此同时，农村房屋和设施需求减少，乡村建设用地的规模应不断减少。此外，城镇具有集聚效应，比乡村更能集约节约利用土地资源，即城镇增加的建设用地在规模上应要小于农村减少的建设用地。因此，在城镇化过程中，城乡建设用地总量不断减少、土地利用集约节约程度不断提高。

　　但是，按照中科院的调研和统计发现，1995—2011年，我国农村人口年减少1100万，但农村建设用地总规模反而增加了400余万亩，即农村的建设用地“不减反增”，城乡建设用地出现了“双增长”现象。刘彦随的分析认为，农村中原有的建设用地不能够有效地退出，而新增的建设用地又在不断地增加，因此造成了农村“人减地反增”的现象。

那么，究竟是缺乏有效的宅基地退出机制或制度供给，从而导致了农村宅基地“想退而不能退”？还是当前的宅基地退出并不符合农村实际，农民宅基地即使“能退也不想退”？这个问题不仅关系到如何看待和评价“农民不退出宅基地”这一行为，同时也关系到当前我国土地政策设计和制度改革的方向性问题。
“村庄空心化”如何影响中国小农经济？

　　调查发现，当前我国绝大多数的农村中普遍出现了一种“半工半耕”的家计收入模式，这是一种比较典型的“兼业”模式。这种模式具体还可以分为两种类型：

　　一种类型是以“代际分工”为基础的半工半耕的家计收入模式。具体说来，农民以家庭为基本经济单位，50岁以上的老年人在家务农，中青年则外出务工，农民家庭中有务工和务农两笔收入，务农收入解决温饱和老人的自我养老，务工收入则解决建房、结婚、教育、进城等大项开支。这是目前农村家庭中十分普遍的农民家计收入模式。

在这种普遍模式之外，还有一些农民家庭，由于老人或小孩需要照料等原因，导致中青年劳动力因故不能远距离地外出务工，而单纯依靠自家的责任田务农不仅收入太少，而且满足不了劳动需要，因此，他们就通过私下流转，租种了外出务工农民的土地，形成了适度的经营规模，成为了农村中的新“中农”群体。

由于是土生土上的本地人，新中农与村庄有天然联系和感情，对于村庄公共事务不仅关心，甚至还积极参与，并担任了村组干部，从而成为了农村里的“中坚”力量。中农并不固定和稳定，一旦城镇里有更好的机会，或者家中老人、小孩不再需要照料，“中农”就可能会进城务工。
不同农民对宅基地的需求有何不同？

　　在这种“半工半耕”的家计收入模式下，农民家庭的日常生活需要、社会关系、人生意义等都在农村，需要农村的房屋、土地等作为基本的物质载体。不同类型的农民对于宅基地有不等程度上的需要，因此在这样的条件下，农村宅基地的退出并不符合农民的实际。

　　首先，在家务农的老年人还需要直接使用这些宅基地，解决其基本的生产、生活需要，因此不可能退出；其次，进城务工的中青年农民中，那些目前还需要农业收入作为家庭收入的补充收入的农民，在农忙或节假日的时候还要回到农村生产、居住和生活一段时间的，也即还需要季节性地使用宅基地的，也不会退出宅基地；第三，那些怀揣着城市化梦想而进城务工的农民，需要农村的宅基地和土地作为进城失败的最后一道保障，因此一般也不会轻易退出自己的宅基地；

　　最后一种，那些已经进城安居的农民，他们本来已经在自然、自发、有序地退出自己的宅基地，但由于近年来不当的农村政策供给和宣传导向，比如通过土地这个渠道转移国家资源，从而造成了土地值钱的想象，导致这部分进城农民也不愿意退出自己的宅基地。

　　实际上，受制于既有的经济结构和发展阶段，而不是简单的制度或政策壁垒，绝大多数农民必将返乡，在农村中发挥余热，安度晚年。因此，农民对于宅基地的需求偏好，在生命周期的线索里，被编织成了绝大多数的农民在进城的动态过程中对农村宅基地需求的一个连续谱。
宅基地不退出浪费了土地吗？

那么，这种现象应如何评价？现在有种观点认为，尽管农民确实需要宅基地作为最后的保障，因此宅基地不退出是合理的；但是，农民的宅基地使用过于粗放、低效，浪费了大量的土地资源，甚至危害到了国家粮食安全，因此从保护耕地资源的角度来讲，又是不合理的。这样的说法似是而非，总体上是错误的。

首先，农村的宅基地与城市建设用地有本质的不同。从粮食产出能力来看，农村的宅基地可以复垦为耕地或农用地，因此是具有潜在的粮食生产能力；而城市建设用地基本上不可复垦，没有粮食生产能力。

其次，国家粮食安全问题，关键不在于现有的粮食产出水平，是在于潜在的粮食产出能力。就现有的粮食生产状况和农产品市场状况来看，当前粮食市场比较稳定，粮食供给明显过剩，耕地出现了普遍的季节性抛荒现象。在这样的条件下，还来复垦农村潜在的耕地资料（农村建设用地）来生产粮食，不仅成本高昂，而且无益于增加农民的利益和农业的水平。

　　从这个角度来说，农民不退出宅基地，不仅对农民的利益来说是合理的，而且对国家粮食安全和整体利益来说，也是有合理性的。毕竟，我们国家的粮食安全问题，也并没有紧张到非要去拆农民房子不可的程度。

本期《前沿观察》根据我院《凤凰周刊﹒城市》杂志系列文章整理，原文作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心田孟。

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