规划问道1.PPP模式的基本含义
PPP模式即(Public Private Partnership)的缩写，通常被翻译为“公共私营合作制”。会上，李博士从财政部，世界银行，联合国培训研究院三方对PPP的定义，指出虽然定义不尽相同，但可以将ppp要素归结为：旨在提供公共产品和服务。包括基础设施；政府和社会资本通过契约形成平等的长期合作伙伴关系，实现项目全生命周期管理；在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。
2.PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担
（1）伙伴关系是PPP第一大特征，其独特之处是项目目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。
（2）利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。PPP模式中，私人资本肯定会保证盈利，签订的合同里会有规定。假如收益不济，可能需要用预算内财政资金偿还。
（3）风险分担是PPP的第三个特征。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。
3.PPP模式
PPP模式是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，反映了广义的公私合营关系，运用于公共基础设施、公共服务机构和国营企业的私有化改造等领域。
广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。最狭义的PPP，更加强调政府参与合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值。
4.PPP模式与PPP的具体运作方式
李博士在会上指出“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
政策支持1:【财政部76号文】
2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）（以下简称《76号文》），明确指出，财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范。
政策2：国开行出台优惠政策支持 PPP 模式
近日，国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》发改投资[2015]445号，对发挥开发性金融积极作用、推进PPP项目顺利实施等工作提出具体要求。
政策3：国务院通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
2015年4月25日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署进一步促进就业鼓励创业，以稳就业惠民生助发展；通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力。
政策4：财政部、发改委、央行力挺政府和社会资本合作PPP模式
国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）《通知》明确：
政策5:《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 国办发[2015]42号文
文件对推广应用“PPP的重大意义”谈得比较精要，指出PPP的三重实质意义：一是有限政府，二是激活市场，三是财政易法。应用PPP模式，把公共服务的资本支出从当期财政支出改为多期均衡支出，政府更易筹资、更易管理、更加透明、更有效率。42号文在基本原则中再次强调“必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约”。李博士指出“国内PPP的普遍现象之一是政府方契约精神不足，社会资本遇到政府方违约无处讲理，救济成本非常高。另外一个普遍现象是公开性不足、透明度不高。”“文件对项目是不是真的规范的PPP，政府、社会资本的服务提供与对价是否基本公平，在公开的“阳光”照射下，都有明确规定。
1.PPP项目统计
2015年5月25日，国家发改委网站公布了地方PPP项目库，共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
数据库收集了北京、河北等25个省份和大连、深圳、青岛、新疆建设兵团四个地方的数据，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省市。
2.PPP项目流程
3.PPP项目的常见类型
4.PPP项目的特别注意事项
(1)PPP项目如何筛选？
适合采用PPP的项目首先应具备以下几个基本特征：
参与方至少有一方应为公共机构；需求长期稳定；参与各方应建立长期合作关系，也即PPP中的“Partnerships”。
适合采用PPP的泛基础设施领域的项目一般还具备以下特征：
一是投资额具有一定规模（一般要求至少达到1亿人民币以上，因而最好是基于规模性基础设施建设、运营类项目）。
二是项目对所提供的服务有一定的专业性要求。
三是风险能够合理分担给社会资本。项目风险能否得到合理转移，也是判断项目是否采用PPP的重要考量因素，如果项目大部分风险并不适合转移给社会资本方（或者即便可以转移给社会资本方，成本也相当高），则项目并不适合采用PPP，而是由政府方来实施更物有所值。
(2)PPP项目发起
财政部113号文明确“政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主”。即PPP项目的识别主体有两方，即政府方和社会资本方。
政府方发起程序为“财政部门向行业主管部门征集。行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴选潜在项目”，社会资本方发起程序为“社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目”。
5.推广PPP面临六大困难
2015年行程过半，半年内PPP模式在各地风生水起，各省市推出的PPP(政府和社会资本合作模式)项目已经高达2万多亿元的规模。在这股热潮中，泡沫与乱象兼有。
财政部6月26日印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(以下简称57号文)，其中明确规定，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
6.PPP模式成功关键点
成功关键点之一：项目要选准选好，保证社会资本的合理收益。
政府委托社会资本整体投资开发项目，要划清了政府与企业的职责边界。
（1）政府主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政策支持；
（2）企业作为投资及开发主体，全权负责项目开发建设业务。如筹措资金投入、建设基础设施、配套公共服务、城市运营管理、产业招商、专业咨询服务及打造区域品牌等。最后实现政府、企业、社会多赢的效果。
成功关键点之二政府要有契约精神，不能把PPP当成圈钱“甩包袱”的手段。
PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念。
（1）在运用PPP模式时，不能简单地局限在缓解债务压力上，把推广PPP当作又一次“甩包袱”。当社会资本信心不足时，就需要政府扶一把、推一把，引导社会资本参与PPP项目。
（2）通过PPP模式提供公共服务，政府要从“管理者”变为“监督者、合作者”，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明。
成功关键点之三项目定价要合理，实现各方利益的“最大公约数”。
（1）PPP项目最核心的问题是定价合理。如果单纯为了迎合社会资本的偏好，把项目竣工后的公共产品价格定得较高，就会增加百姓的负担。
（2）PPP项目必须实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息。只有建立健全法律法规，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做，才能确保公共服务“优化而不退化”，社会资本“盈利而不暴利”，从而实现各方利益的“最大公约数”。
在公共服务领域推广PPP模式，事关人民群众切身利益，如何兼顾投资利益与公共利益，既让社会资本有钱赚，又让百姓得实惠，考验政府的智慧与能力。”
1.当地的财政状况及政府债务状况
非经营性项目和准经营性项目涉及的资金缺口很大程度上将依赖财政补贴。去年以来，各地土地出让收入持续下滑，税收等收入受宏观经济影响也不尽乐观。2015年是地方政府到期债务偿债高峰，地方政府偿债压力较大。鉴于此，社会资本应对地方财政状况予以动态关注，对于项目自身收益不足、财政支出责任较大的PPP项目应谨慎介入。
2、当地出台的PPP法规文件及其可操作性
国办发[2015]42号文规定地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实；目前已经有数十个省市颁布了指导意见，各地文件在发文主体、文件内容上的差异，能反映出其实际重视程度和对PPP的认识深度。这些差异也将直接关系到各地PPP项目今后的具体落地与实施。
3、融资平台（或地方政府控制的国企）的运作能力
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号文规定，剥离平台公司的融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。但《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号规定，行业运营公司可以作为PPP项目的实施主体。
4、地方政府重诺履约的契约精神和履约保障
政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
（本文转载自微信公众号“安徽省海绵城市建设研究中心”，作者：李刚，清华大学法学博士、律师、北京政企合盈经济咨询中心执行合伙人）
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03 | 多少耕地才能保证中国“舌尖上的安全”
04 | 占用了高标准基本农田，怎么办
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07 | 上海、重庆、广州等地“多规合一”的实践综述
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