规划问道
作者：刘力兵（深规院城市发展与土地政策研究所）
摘要：当前各地都在进行产业升级转型，并鼓励发展创新型产业。同时在城市规划过程中，需融合创新型产业类型，且明确其空间布局、开发强度等相关规划指标，但现行的城市规划标准和技术标准中并没有对创新型产业用地的相关规定，导致在前期的城市规划设计阶段，创新型产业用地的规划和布局没有相应的规划标准依据；与此同时城市规划中创新型产业用地的实施也需要对应的土地利用的政策支撑，如土地出让、地价标准、分割转让等，而现有土地出让规定中没有创新型产业用地出让依据，导致在在后期实施阶段缺少土地利用政策的支撑。基于以上情况，本文主要从城市规划与土地利用过程中对创新型产业用地政策的需求进行研究和判断，同时总结分析了上海、深圳创新型产业用地政策实践经验，并以浙江某新城创新型产业用地政策创新为例，研究了创新型产业用地在城市规划、土地利用层面的政策设计和机制保障，提出了创新型产业用地在用地分类、规划指标、土地供应、后续监管等方面的具体要求。
关键词：城市规划；土地利用；创新型产业用地
1.问题的引出
创新型产业的发展是科技转为现实生产力的重要途径，在创新型产业的发展中需要一系列要素的支撑，其中土地是最重要的支撑要素之一。创新型产业的发展是产业转型升级的重要动力和表现，目前国家、各省、各市区都在要求进行产业升级转型，大力推进大众创业万众创新的举措，鼓励发展创新型产业。创新型产业一般是指融合研发、创意、设计、中试等具有明显创新、创意特征的产业，其土地利用用途主要表现为偏工业用途的如产品加工制造、高端装备修理的项目1；偏科教用途的如研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估等；偏公用设施的如新能源发电、环境保护等；偏商服用途的如下一代信息技术、电子商务等2；甚至有部分新业态项目难以明确用途。由此看来，国家鼓励发展的创新型产业涉及多种门类，对规划和土地管理的需求产生明显差异，而产业发展的引导需要从规划国土管理方面有所响应。但从实际情况来看，规划国土管理与产业引导的结合存在的主要问题就是规划和国土管理领域得以衔接和落实。具体表现为：一方面，从规划管理来看，目前规划用地分类不明确，无法实现定向扶持和引导；另一方面，从土地管理来看，对产业用地引导的供地方式、地价标准等无法精准调控。同时，由于产业用地的批、供、用受到规划和国土双重管理的同时制约，因此规划和国土在产业用地调控领域需要进行政策协同。基于以上问题研判，本文主要针对规划国土协同过程中对新型产业用地的政策需求进行了研判，主要是包括在规划用地分类、规划技术指标和要求，和土地利用分类标准、土地出让地价标准、土地出让模式要求等方面，同时通过分析总结深圳、上海的实践经验，最后针对浙江某新城在创新型产业用地方面规划国土管理调控政策进行了政策设计，主要包括适用范围、适用要求、用地分类、新型产业用地兼容性、容积率、土地出让方式、土地出让起始价、新型产业入驻资格、及后续监管等方面进行了政策设计。
2.创新型产业用地供应对规划引导和土地管理的需求研判
城市发展到了转型升级的关键阶段，为了实现有效转型，各地结合实际情况，确定当地重点发展的新产业、新业态类型，并加速对创新型产业用地的供应。而创新型产业用地的供应亟需规划引导、土地管理在其政策方面的支撑，才能落实到空间。以下从规划引导和土地管理两个方面，研究创新型产业用地供应的政策需求。
2.1在规划引导方面
一般城市规划包括总体规划、城市设计、控制性详细规划，特别是控制性详细规划需要对用地的地类、开发强度、空间布局等规划指标进行安排，那么对于创新型产业亦是如此。因此在规划设计的同时，首先需明确创新型产业用地的用地类型，才能相应的了解其对应的规划参数要求。
从用地分类方面来看，各地规划设计基本以《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》为依据，并结合各地实际情况进行适当的调整，而在国家分类标准中并没有针对创新型产业用地的相关规定和特殊说明，因此在进行规划设计的过程中对规划用地分类没有依据，各地有的把新型产业用地归为办公类别，放到商业服务业设施用地（B）中，有的是归为工业用地（M），或者归为科研用地（A）中，但在国家分类标准中对这三类并没有明确说明可以包括新型产业用地，在相关法律法规没有明确要求的情况下，这样直接套用分类存在一定的政策风险3。因此首先需要针对当地的规划用地分类标准进行补充或完善创新型产业用地类型。同时国家政策也鼓励县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证，在现有国家城市用地分类的基础上制定地方标准予以明确并向社会公开后实施。因此在现有的规划分类标准的基础之上，按照法律法规的要求，应首先确定创新型产业用地规划用地分类标准。
确定创新型产业用地分类之后，其所对应的规划技术参数也许进一步论证予以明确，如兼容性、空间形态、容积率等对规划设计也是至关重要的。从兼容性来看，新型产业用地需要为企业提供生产服务、行政办公、生活服务设施等配套设施，兼容性比例的合理设定，兼容性比例的高或低都会引起不同的影响，兼容性比例过高，部分会企业会借此进行房地产开发建设，与最初的新型产业用地的定位不符，兼容性比例过低，配套不足，对企业未来的生产生活造成一定的限制，因此兼容性比例需城市规划进行充分的论证，在符合控制性详细规划的前提下，确定其具体比例。从开发强度来看，一般是从容积率方面进行要求，容积率的设定应严格符合控制线详细规划的总体要求，同时应满足新型产业用地的一般性要求，需经过规划充分论证，并结合当地实际情况，对新型产业的调控适当收减，明确容积率上限或下限。此外，新型产业用地的空间形态应有区别于工业厂房，应以建筑楼宇的形态呈现，因此建筑形态上也应明确的规定。
2.2在土地利用管理方面
新型产业用地的土地供应、地价缴交、分割转让、后续监管等对产业用地的落地和市场化起着关键性的作用。土地供应时应明确新型产业用地土地类别、出让方式、转让要求及其他出让条件，国土局土地出让时需严格按照控规规划分类和《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007）进行用途识别4，土地的分类对土地出让、地价评估、出让起始价等一系列土地供应环节有非常重要的决定性作用，因此在明确规划用地分类后，同时也需要明确其对应的土地分类，因此在符合法律法规要求的前提下，需要在原有土地分类的基础之上，以增加新类别或备注的形式明确创新型产业所对应的土地分类。
在确定了创新型产业土地分类之后，其所对应的出让方式、出让年限、出让价格、转让要求等在土地供应的同时也需进行明确，而以上出让条件的设定直接影响着政府和企业的自身利益。针对土地出让方式，从政府角度来看，土地实行一次性整体出让，很难把握未来产业用地的利用效益，甚至会造成土地的闲置和低效使用；从企业成长周期来看，中小企业正常成长周期为6-12年，大型企业稍长，一旦产业转型升级或因结构调整而关停，“一刀切”的供地方式容易导致土地低效利用和闲置5。目前国家针对产业用地鼓励实施“先租后让”的弹性年期出让方式，“先租后让”，具体是指先期把土地租赁给企业，并规定租赁年限和租金，到期之后符合相关验收标准的，办理土地出让手续，同时在土地供应时明确出让年期，出让年期是采用弹性年期的方式，一般不超过50年。土地出让价格直接关系着新型产业的拿地成本，现行的商业、居住的土地出让底价一般是按照市场价进行评估的，工业用地一般是按照各地的土地出让指导价，合理把握新型产业用地的土地出让起始价水平，一般新型产业用地的出让起始价介于办公用地和工业用地之间，因此各地应充分论证新型产业用地的出让起始价，并在新型产业用地政策中明确。此外新型产业用地的转让要求也应明确，新型产业用地和用房应以发展新型产业为主，而不是以房地产开发建设为主要目的，因此应限制新型产业用地和用房的转让和销售，设定合适的转让比例，且政府应具有优先回购权。同时为了扶持中小企业的发展，政府应对市场建设的新型产业用房租售价格实行政府指导价，政府持有的新型产业用房以租赁为主。
此外新型产业用地最重要的是建立良好政府监管机制，应建立全生命周期的土地监管机制，新型产业用地加强入驻条件的审核，及后续的履约监督管理，保障新型产业用地的有效、有序合理利用，及健康的发展市场。其中入驻条件的制定一般是从企业的经济指标、环保要求等各方面进行筛选；后续履约监督一般是在企业入驻之后，对后续的履约情况，一般是以项目管理合同的要求写入土地出让条件，并制定淘汰机制等。
3.浙江某新城创新型产业用地调控政策研究与设计
创新型产业用地的政策设计一般是从新型产业用地分类（规划分类和土地分类）、兼容性、建筑形态、开发强度、出让方式、出让起始价、转让和销售要求、及相关利用监管机制几个角度进行设计，以下通过比较成功的深圳、上海的做法进行对比来看，同时以浙江某新城为例进行新型产业用地政策设计。
3.1深圳、上海各地的经验做法借鉴
深圳新型产业用地在规划引导方面的政策主要表现在规划用地分类、主导用途、开发强度、兼容性等方面的要求。具体为在规划用地分类工业用地（M）中增加中类新型产业用地（M0），并在《深圳市城市规划标准与准则》（2013.12）中更新相关新型产业用地（M0）的地类及相关的规划指标要求。新型产业用地（M0）主导用途为厂房（无污染生产）、研发用房，其它用途为商业、宿舍、可附设的市政设施用地、可附设的交通设施、其它配套辅助设施。同时在深标中明确了新型产业用地主导用途的建筑面积（或各项主导用途的建筑面积之和）不宜低于总建筑面积的70%1。并对新型产业用地容积率设定了上限，不能超过6.0。在土地利用方面的政策主要表现为土地分类、土地出让及地价评估方面，具体为在土地分类中增加小类工业用地（新型产业用地），并在土地出让时以备注形式注明。深圳的创新型产业用地基准地价按照该宗地的办公用地基准地价与工业用地基准地价平均值进行测算的，市场评估价则按同片区办公市场评估价的80%左右进行评估的。深圳针对新型产业用房的分割销售，政府是具有优先回购权的，同时针对租售的部分的价格，政府实行指导价，并在市场上进行租售，溢价部分与政府进行收益分享6。
上海新型产业用地政策主要是在现有的政策的基础之上进行了补充。其中在规划引导方面主要包括用地分类、兼容性、容积率等方面的政策设计。具体为并没有新增用地分类，而是在原有的用地分类的基础之上，补充了原有分类的含义，并制定了一系列的政策配套。具体为在规划用地在规划用地分类中对应“科研设计用地（C65）”类别，具体包括科学研究、勘测设计、观察测试、科技信息、科技咨询、研发总部等机构用地。在兼容性方面，规定针对产业转型发展、科技创新特点，允许产业类工业用地配套科技创新服务设施的建筑面积占项目总建筑面积的比例一般不超过15%8。同时规定在符合产业发展导向、地区规划控制、环境保护要求且不影响相邻地块合法权益的前提下，经交通评估和城市设计研究，合理确定地块容积率，最高容积率不超过4.0。在土地利用政策方面住是在土地分类、新型产业用地出让起始价、分割转让等方面的要求。具体为在土地分类中增加小类科研设计用地。上海产业用地土地出让价格区分研发总部产业类用地和通用类，针对研发总部产业类用地，外环线以外地区不得低于相同地段工业用途基准地价的150%，外环线以内地区不得低于相同地段办公用途基准地价的70%；部分位于外环线外侧、部分位于外环线内侧的规划工业区块，按照上述标准确定最低价的适用标准；对于研发总部通用类的，市场评估地价不得低于相同地段办公用途基准地价的70%5。同时规定研发总部产业类用地是不得进行分割、转让的，研发总部通用类用地需经出让人同意，也可以按出让合同约定由出让人或园区管理机构优先收购。
3.2浙江某新城创新型产业用地调控政策设计
浙江某新城所在城市目前并没有关于创新型产业用地的分类标准、及相关用地管理规定，而某新城在城市规划和产业规划层面确定了是以相关新型产业为主要发展目标，但是在实际开发建设的过程中发现无法落地，亟需新型产业用地的相关政策支撑。
因此浙江某新城政策设计以新型产业用地落地为主要目的，设计一套完整的关于新型产业用地、规划的政策，支撑新城的规划实施和开发建设。具体主要包括四个部分，第一部分为适用要求，包括政策的适用范围、适用产业；第二部分为新型产业入驻评估制度，包括新型产业入驻条件、新型产业资格评估审查制度；第三部分为新型产业用地管理，包括新型产业用地类型、容积率要求、兼容性比例、新型产业用地出让方式、新型产业用地地价水平、分割转让；第四部分为履约监管，包括履约监督与定期评估机制及项目退出机制。
针对适用要求，本文主要从政策的适用范围和适用产业方面进行设计的，适用范围是以浙江某新城为试点，待政策成熟之后在全市推广，政府可以把控政策的整体风险，并根据试点经验调整政策。适用产业主要基于新城的产业规划进行设计的，既包含了偏研发办公功能的新型产业，也包括了偏高端制造功能的产业用地，在这一政策设计部分，并没有完全抛弃第二产业的部分功能。具体为包括新一代信息技术等具有显著创新、创意特征的新兴产业，以及从第二产业中分离出来的产品研发、核心技术产品生产试验为主的产业。
针对入驻评估制度，主要是结合新城政府部门对新型产业的入驻提出具体的门槛和要求，比如入驻企业的相关经济指标方面进行设定的，主要包括一些税收、产值等要求。同时新城政府需成立相关的入驻评估机构，对入驻的企业进行资格审查。
针对新型产业用地管理方面，首先是新型产业用地类型，目前是以在工业用地（M）类中增加中类（M0），并结合规划提出了容积率、兼容性比例的要求，主要是结合新城的规划需求进行政策设计的。土地利用方面首先为出让方式，具体为采用先租后让的弹性年期出让方式，原则上应采用“先租后让”的方式供应，以招标、拍卖、挂牌方式确定土地使用者。以“先租后让”的方式供应的新型产业用地，最高年限按不高于50年确定，土地成交后应先签订租赁合同，租赁期最长不超过6年。租赁期满通过达产验收的，可办理剩余年限土地出让手续，签订土地出让合同。“先租后让”模式中租赁期间的租金总额可按公开出让起始价的20%确定，并按年度提交租金。不过针对重大项目可一次性整体进行出让。其次为设定新型产业用地的出让底价，为了降低企业拿地成本，同时不造成国有资产流失，新型产业用地地价通过比较工业用地和办公用地的地价进行设计的。然后为分割转让要求，并针对新型产业用地的分割转让提出了要求，允许部分特殊新型产业项目建成后以层或幢为单位将部分新型产业用房分割转让，但转让建筑面积合计不得超过项目地上总建筑面积的50%，而且政府具有优先回购权，不过配套部分的用地和用房不得进行分割、转让。
针对履约监管方面，主要是加强对企业的全生命周期管理，提升土地集约节约利用水平，在土地进行出让的同时，签订项目管理合同，制定达产验收具体规定，并在项目管理合同中明确，同时针对达产验收通过和未通过的分别提出了处理措施。
3.3创新型产业用地调控的机制保障
新型产业用地政策设计更需要一系列的政策机制、规章制度保障新型产业用地政策的落实和实行。首先应成立相应的管理机构，对新型产业用地进行全生命周期管理，因为政府在为新型产业释放一部分政策红利的同时，政府应加大监督监管，保障新型产业用地市场的健康发展。然后新型产业用地政策靠一次政策设计很难解决全部问题，政策的出台是需要不断的补充和完善的，比如新型产业用地的地价评估，现有地价体系中没有相关规定，此次政策设计只规定了产业用地的出让起始价和租售价格指导价，而新型产业用地的地价评估体系除此之外还包括修正系数，评估要求等等，因此在政策设计之外，应完善当地的地价评估体系。其次新型产业用地的拓展空间来源也需要相应的政策进行完善，如存量土地开发，市场单位配建，政府平台投资建设等。总之，城市规划和土地利用中对新型产业用地政策的需求，是逐步完善和发展的一个过程，城市规划中的相关政策如规划用地分类标准和技术标准、土地利用中的相关政策如土地利用分类标准和地价评估等都需要与新型产业用地政策进行衔接和互动。
4.结论与讨论
通过创新型产业用地供应对规划引导和土地管理的政策需求的研判，以及分析深圳、上海的新型产业用地的政策实践的经验，并以浙江某新城为例研究了创新型产业用地在规划土地管理过程中的政策调控。创新型产业用地政策不是某一方面的单一的政策，是规划土地协同下的一系列配套政策，既包含了规划中的分类标准、技术要求等，也包含了土地利用管理中的土地分类、土地供应、地价调控等，同时还需配以政府部门的履约监管机制，创新型产业用地才能按照规划的要求落地，并在土地市场上健康发展。
参考文献（略）
注释:
1.《深圳市城市规划标准与准则》（2013年12月）；
2.《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9号）；
3.《城市规划与建设用地分类标准》（GB50137-2011）；
4.《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007）；
5.上海市关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)(沪府办〔2014〕25号)；
6.《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市创新型产业用房管理办法的通知》（深府办（2016）3号；
7.《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（沪规土资地[2013]153号）；
8.《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行）》（沪府办〔2015〕69号）
