规划问道——据说搞村镇的都关注了我们——
2016年我国住房和城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，特色小镇更强调经济性、产业性,作为供给侧结构性改革的重要平台、深入新型城镇化的重要抓手、城乡一体化建设的重要支撑等关键角色，特色小镇将推动村镇发展进入新阶段。
2017年国务院总理李克强在政府工作报告中提出，优化区域发展格局，支持中小城市和特色小城镇发展。“特色小城镇”的概念被首次写入政府工作报告。建制型小城镇是推进新型城镇化的现实载体、存量载体。报告提出“支持中小城市和特色小城镇”，更加凸显建制型小城镇的重要抓手与平台作用。
北京的特色小镇之路均是基于建制镇的概念来塑造的，因而更加符合特色小城镇的区划概念，根据《北京城市总体规划（2016年—2035年）》将“特色小镇”视为新型城镇建设形态的界定，以及北京市的“全国特色小镇”均以建制镇为实际范围，本文论及的北京市“特色小镇”“特色小城镇”及其案例均以建制镇为对象。
北京市特色小城镇的培育工作起步早、起点高。“十二五”规划期间北京市已提出“发展各具特色的城镇乡村，分类打造现代特色小城镇”，在规划纲要的“特色小城镇”专栏中，以因地制宜为原则、以产业发展为目标提出五种特色小城镇：旅游休闲特色镇、科技和设施农业示范镇、商务会议特色镇、园区经济特色镇、重点产业功能区配套服务特色镇。
“十二五”期间，特色小城镇以产业培育和经济发展为主要目标，同时兼顾生态和生活等社会效益内容。全社会固定资产投资投向郊区比例继续保持在50%以上[1]，小城镇基础设施和公共服务水平得到完善，产业支撑和承载能力进一步增强，但发展质量不高、产业特色不突出的问题仍然存在，城乡一体化建设发展仍有较大提质空间。
北京市特色小城镇发展环境变化
相较于“十二五”时期，北京市在“十三五”时期表现出更多的发展环境变化，党的十九大报告、北京市“十三五”规划纲要及《北京城市总体规划（2016年—2035年）》等政策精神和相关指示的提出，对特色小城镇发展产生新的约束、提出新的要求、带来新的机遇。
北京市处在非首都功能疏解的时代背景中，产业发展要求符合首都功能战略定位。《北京市“十三五”时期城乡发展一体化》中提出小城镇发展要“充分利用北京非首都功能疏解的重大机遇”。2017年北京市《关于进一步促进和规范功能性特色小城镇发展有关问题》中着重强调“强化功能管控”“强化产业管控”两方面问题。相关政策指示表明，特色小城镇发展除了根据内部条件“因地制宜”外，首都功能定位所带来的环境变化及外部约束是不可忽视的重要考量。
《北京城市总体规划（2016年—2035年）》要求促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用，到2020年城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右。北京市当前处在城镇化的深入和加速阶段，减量背景下建设用地紧缩供应对小城镇实现进一步城镇化的用地需求施加更大的约束压力，盘活存量土地资源成为特色小城镇发展不可回避的必然趋势。
党的十九大提出实施乡村振兴战略，将乡村建设提到新的高度。同年召开的中央农村工作会议进一步强调“坚持重中之重的战略地位”，明确乡村发展的优先等级。随着乡村振兴战略实施的推进，农业供给侧结构性改革的深入，未来乡村吸引力的提升将实现质的飞跃。传统不平衡的城乡关系将被重塑，迈向互补融合、共同繁荣的新型关系。乡村是最大的潜力和后劲所在，如何处理好镇村关系是特色小城镇实现进一步发展的关键问题。
新时期北京特色小城镇面临的挑战
首都功能定位、减量集约发展和乡村振兴战略等政策环境变化为北京市特色小城镇发展带来转变机遇，但传统路径依赖、增量思维固化和镇区发展惯性等原有模式对转型和发展造成的阻力，是未来北京市特色小城镇发展不可避免的挑战。
1994年分税制改革后，地方政府以产业和土地出让的方式积极拓展财税来源[2],乡镇政府层级较低，基础建设受限于当时的社会经济条件，长时间以来依赖要素投入和土地财政等传统路径进行发展。随着工业化和城镇化的深入，要素投入的边际效益逐渐衰弱，资源成本的上升进一步约束要素驱动的发展效益。
基于首都功能战略定位，北京市提出产业培育及功能定位应符合要求，相关管控措施对既有产业造成冲击，但产业发展方向迷茫却成为小城镇发展的普遍困境。传统发展路径的经济和社会效益逐渐衰弱，首都功能定位要求产业及功能疏解并施予严格管控，小城镇如何脱离对传统发展路径的依赖并实现特色转型成为重点问题。
存量优化要求小城镇建设引导从物质空间层面向制度管理层面进行深入优化，体制变革和机制创新成为引导存量更新的必要前提。因此特色小城镇不仅强调产业特色鲜明、环境和谐宜居、传统文化彰显、设施服务完善等发展目标，更加重视促进重构内部规则、释放内生动力的灵活体制机制。
传统增量发展方式为小城镇回避建成存量中存在的问题提供余地，随着小城镇发展遭遇资源要素瓶颈，特别是减量规划对土地资源的制约，盘活存量资源成为释放小城镇发展势能的必然要求。存量资源中盘缠着复杂的产权关系，与既有的利益格局在某种程度上存在捆绑，因此推进盘活存量的制度管理变革将面对来自现实条件的制约。
北京市远郊区县的城镇化率仍然处在上升阶段[3]，小城镇的城镇化仍在持续深入，资源向镇区集中的城乡发展规律、资本向区域核心聚集的市场规律未发生显著改变，以镇区为重点的发展惯性仍然占据主导。传统重镇轻村的发展思路、以镇带村的发展模式尚有较大的存在空间，原有以镇区为发展重点的惯性对乡村振兴战略背景下特色小城镇的镇村关系重塑提出挑战。
北京市典型特色小城镇SWOT分析及其发展应对
本文从中国特色小镇名单中选取3个具有代表性的北京地区小城镇,用SWOT法分析其发展态势和潜在风险，总结应对挑战的方式。从区位上看，案例中既有距市区较近的昌平区小汤山镇，也有延庆区的平原重镇康庄镇，还有平原、山区、丘陵各占1/3的房山区长沟镇。三个镇的产业发展也各有特点，康庄镇产业特色是依托世园会的现代园艺产业（机遇型），长沟镇的目标是建设基金产业聚集区（政府主导型），小汤山镇的产业特色则是都市型现代农业（自有基础型），以这三个镇为例分析其发展趋势具有一定的代表性（表1）。
表1 北京市典型特色小城镇SWOT分析
资料来源：作者自绘。
首都功能定位要求下进行的“清退”工作对小城镇原有产业造成冲击，新产业培育成为小城镇面对环境冲击的策略焦点。上述案例中，康庄镇向现代园艺产业转型，小汤山镇在以汤泉为基础的会议会展产业中增加提出都市型现代农业，长沟镇从旅游度假和文创产业直接转向基金产业，可见北京市特色小城镇的产业转型普遍不是在既有基础上实现的产业升级，而是重新引入新类型实现的产业重构，对既有产业而言具有某种程度的“颠覆性”。
在这种与内部产业基础相对分离升级中，外部机遇和上级政府支持的重要性尤为凸显，如康庄镇的产业转型极大程度得益于国际盛会的举办。但外部机遇的偶然性和上级政府支持的有限性决定并非所有小城镇都能获得推进产业转型的外部力量，因此产业的发展方向和实现路径仍是需要长期探索的问题。
镇企合作已成为北京市特色小城镇推进存量更新的建设管理发开模式，除了引入新主体盘活既有产业，乡镇政府希望借由镇企合作共同探索集体建设用地盘活路径的诉求愈发强烈。企业对小城镇进行资金及人才投入，避免乡镇陷入资金困境并以市场专业优势协助乡镇优化发展决策。以市场为主导的经济体制下，镇企合作将充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府规划引导和提供公共服务等作用，避免政府大包大揽[4]。
北京市曾尝试“一镇一企”的小城镇建设管理运营模式。随着模式的推行，以特色小城镇的名义进行圈地、以房地产为单一产业的大规模商品住宅开发、盲目立项建设发展等问题一哄而上，小城镇风貌受损等消极倾向逐渐滋生。合作对象以大型国有企业为主的门槛限制了中小型企业参与，不同企业的多元优势无法在小城镇发展中被同时发挥，因此“一镇一企”模式被暂时放缓，社会各界开始进行反思。
北京特色小城镇发展普遍关注镇村统筹，如长沟镇按照“统筹互补”的原则，确定长沟镇城乡规划实施单元，以承接基金小镇上下游产业为核心功能，有序开发建设周边保留村。利用保留村的发展空间，村庄建设与镇区开发实现优势互补，培育支撑主导产业的服务功能配套，配置公共服务设施，健全基金产业公共服务体系，实现区域整体价值提升[5]。
总体而言，镇村联动关系塑造普遍以产业联系作为切入点，资源向镇区倾斜培育核心产业，部分外溢配套产业为村庄发展预留。从时序上看，产业发展一般呈现“先核心、后配套”的规律，且不论培育过程中存在的风险，村庄发展在普遍规律下往往呈现滞后的状态。从层级上看，配套产业的附加值普遍低于核心产业，村民通过培训上岗仍然以基础性产业为主。
因此以产业为基础的镇村联动仍然是镇区优先于村庄的错位关系，村庄对镇区的单向依附关系并没有实质改变，资源要素从村庄向镇区单向流动的趋势仍然持续。
进一步发展北京特色小城镇的建议
从产业发展的角度看,东部沿海地区以产业发展为背景的特色小镇的主要着力点在于优化产业结构完成产业链升级,北京地区的特色小城镇则需要在新的形势下打造完整的产业链体系。产业重构虽然面对更大风险，但也意味着与更大经济区实现一体化的发展机会，因此转型的着眼点不再局限于内部产业层面，应将视角延伸至外部功能层面。北京市作为国家首都，特色小城镇的转型路径应有基于首都战略的功能思考。
北京市在首都功能定位背景中呈现两个明显变化趋势：一是为减少对首都功能与非首都功能之间的消极摩擦，中心城区部分功能向外转移；二是首都功能逐渐增强，高端服务需求开始呈现外溢趋势。因此北京市特色小城镇在疏解倒逼产业升级的同时，应关注以上两个变化趋势，抓住机遇实现从产业升级到功能转型的质变。
（1）非首都功能的转移。非首都功能疏解政策要求“部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能”，“部分行政性、事业性服务机构和企业总部”由中心城区向外溢出和转移，受中心城或新城辐射、或具有相匹配发展基础的小城镇成为功能承接区域，小城镇应抓住契机，实现功能上的特色转型。例如本文案例房山区良乡镇承接金融功能外溢打造北京基金小镇；怀柔区怀北镇因承接中科院3个国家大科学装置及中科院大学落户，重点发展科技创新功能[6]。
（2）首都功能的需求外溢。北京市从传统首都升级为“大国首都”，首都功能在数量级上就会显著扩大和升级[7]，显著表现为国家领导人会晤、国际交往活动及会议等国家活动不断增多。国际交往功能需求的增长为特色小城镇拓展新功能提供新的机遇，如怀柔区雁栖镇因承接2014年北京APEC峰会，以国际交往功能为新基点，促进会议经济长足发展；延庆区大榆树镇借势2019世界园艺博览会，将打造一批特色小镇项目；平谷区金海湖镇因承接2020年世界休闲大会，休闲旅游产业将迎来广阔前景[6]。
《关于进一步促进和规范功能性特色小城镇发展有关问题》中针对镇企合作提出“一镇一策”，虽然《问题》中没有更详尽的说明，但从过去的经验和对未来的判断中，笔者认为表明了以下几个趋势：
（1）重视镇企合作顶层规则设计。镇企合作首先应处理好公共效益和经济利益的关系。实际上代表着政府与市场的关系，理想状态应是“看得见的手”和“看不见的手”在小城镇发展中发挥均衡作用。企业天然具有的逐利性容易忽略政府所追求的统筹兼顾和镇村协调，如何兼顾公共效益和经济利益目标应从顶层的规则设计开始考虑。
镇企合作模式中资金流转和安全是小城镇开发建设乃至社会稳定的重要因素，大型国企成为主流合作对象的原因即源自于资金优势和可靠背景。未来探讨合作企业类型的多元化，势必要探索有保障的合作规则。此外，镇企共同编制整体实施方案，合理安排建设时序将是镇企合作有效推进的重点内容。
（2）小城镇发展政策精细化转变。北京市各乡镇所处经济社会条件、既有发展基础及政府管理风格各不相同，随着政策环境的演变和区域分工网络的形成，各乡镇差异化发展和分工细化程度逐渐加深，以统一政策应对乡镇多质化发展将在摩擦中消耗更高的实施成本，传统政策应对模式的效益在成本增长中被逐渐淹没，小城镇发展对精细化政策的需求开始萌发。
不可否认的是政策向精细化转变必然伴随更高的成本，作为资源分配的工具，政策差异化制定将导致乡镇之间激烈的利益竞争。在市场化程度不断深入的社会中竞争难以避免，政策作为调控手段能够发挥政府的统筹作用，在竞争中实现整体利益的最大化。因此从经济发展的角度，政策精细化不仅提高小城镇个体效益，同时能够促进整体效益。
乡村振兴战略指导乡村吸引力的提升要求镇村关系重塑，镇村之间不再是单向的牵引关系。乡村不能因产业属性、所有制属性和空间属性而被机械界定在传统的意义中[8]，作为具有绿色、生态功能并且与城市功能互补的地区，要素不再是从村庄向镇区的单向流动，而是镇村之间有序对流。村庄吸引力的实现建立在物质基础的累积上，在政府投入方式发生转变及社会资本的积极投入中，逐利的资本仍然属于少部分具有显著优势的村庄。如何进行初期的物质基础积累以推动村庄更新是镇村联动首要解决的问题。
随着我国市场化、城镇化程度的深入，城市居民休闲需求的增长和村民资产意识的提高，集体建设用地的功能重心从保障性向资产性进行转变的趋势愈发明显。自中共十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”后，一系列改革措施有效推进集体建设用地功能的资产性转变。北京小城镇处于城镇化的深入时期，减量规划背景下国有建设用地的紧缩供给对城镇化的用地需求施加了更多约束压力。资源向镇区集中的城乡发展规律、资本向区域核心聚集的市场规律仍然占据主导，因此构建以土地统筹为核心的镇村联动机制，将实现镇区发展、村庄积累的双赢格局，迈向融合互补、镇村共荣的新型镇村关系。
镇村土地统筹的核心功能是资源调配：村庄通过土地整理、集中安置等方式盘活存量土地资源，缓解镇区在减量发展约束下的用地压力。镇区发挥区位优势和利用发展基础妥善利用土地资源，制定合理收益分配机制，实现集体建设用地资产化转变，为实现村庄吸引力奠定物质基础。
结语
本文基于北京市特色小城镇发展环境变化的分析，根据当前发展应对措施提出进一步发展建议，以谋求长效健康的特色小城镇发展机制。在产业转型方式的探索上向功能层面进行深入，推进存量更新的管理变革以政策精细化为方向，镇村联动以土地统筹为核心。随着改革的深入推进，未来北京市小城镇将面临更多来自环境变化的挑战，因此进一步研究仍需对政策进行深入剖析及未来展望，使特色小城镇发展与时俱进，持续繁荣。
参考文献
[1]北京市人民政府.北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].(2016-03-28)[2018-01-21].http://zhengwu.beijing.gov.cn/gh/xbqtgh/t1434999.htm.2016.
[2]王磊,沈建法.空间规划政策在中国五年计划/规划体系中的演变[J].地理科学进展,2013,32(8):1195-1206.
[3]郭光磊.北京市城乡发展一体化研究[M].北京:中国言实出版社,2016:10-11.
[4]国家发展改革委.关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知[EB/OL].(2016-12-13)[2018-01-21].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/13/content_5147553.htm#1.
[5]长沟镇人民政府.房山区长沟镇特色小城镇创建实施方案[Z],2017.
[6]北京市发展与改革委员会.规划引领特色发展谱写北京市特色小城镇发展新篇章[EB/OL].（2016-11-08）[2018-01-21].http://www.china.com.cn/newphoto/news/2016-11/08/content_39658378.htm.
[7]文爱平.赵燕菁:“大国首都”格局中的雄安新区[J].北京规划建设,2017(3):183-187.
[8]张强.中国城乡一体化发展的研究与探索[J].中国农村经济,2013(1):15-23.
基金项目：
国家自然科学基金“基于生产—生活—生态差异的县域村镇体系发展模式研究”（编号：51578009）。
作者简介：
张建,北京工业大学建筑与城市规划学院教授，城乡规划系学科带头人。
阮智杰,北京工业大学建筑与城市规划学院硕士研究生。
赵之枫,北京工业大学建筑与城市规划学院院长助理，教授。
版权声明：
原文刊登于《小城镇建设》杂志2018年9月刊，版权为小城镇建设杂志社所有，本文在原文的基础上经过删减。
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