规划问道中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）于2019年5月正式出台，空间规划改革的大幕已经拉开。将主体功能区、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合为统一的“国土空间规划”，实现“多规合一”，是这次改革的基本要求。其重大意义在于健全国土空间开发保护的制度，体现战略性、科学性、权威性、协调性和操作性，促进空间治理体系和治理能力现代化，推动国土空间开发保护模式的转变，实现国土开发更高质量、更高效率、更加公平和更加可持续。
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空间规划改革的缘起与内在逻辑
1.1 ▏认识空间规划改革的主线
第一条主线是城镇化转型。不断经历阶段性转型是城镇化演化的基本规律，必然会不断带来空间治理的问题和挑战。一方面，城镇化作为一种非均衡发展的空间现象和更富效率的经济形态，是现代化的必由之路，会经历由慢到快再到相对稳定的速度变化过程。另一方面，城镇化也是一把双刃剑，在促进经济增长的同时，其背后不断积累的矛盾也在加深。国际经验表明，当一个国家城镇化率达到50%—70% 的发展阶段，会经历一个由规模型向质量型转变的过程，不仅需要经济发展动能的转变，也将引发一系列的社会变革和社会治理问题。吴志强等（2015） 将其称之为“体力城镇化”向“智力城镇化”的转变。
我国对城镇化问题的高度关注主要是进入21世纪之后。“十五”期间首次将城镇化纳入国家科技发展中长期规划。“十一五”规划第一次将新型城镇化纳入国家发展战略。2013 年召开中央城镇化工作会议，提出要遵循规律，加强城镇化宏观管理。2014 年出台《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，明确新型城镇化的内涵和基本原则，提出走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的中国特色新型城镇化道路。2015 召开中央城市工作会议，提出城市发展要以人民为中心，体现五大发展理念，及“一个尊重、五个统筹”要求，这是对城市治理能力和治理体系现代化的全面论述。2017 党的十九大报告中，全面提出我国社会经济发展阶段正在发生历史性转变的论断，必须从高速度转向高质量发展，明确新时代“经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设”的内容和要求。从城镇化发展阶段视角，适应从高速度转向高质量发展要求，提升空间治理能力成为中国现代化建设和可持续发展的关键。
第二条主线是市场化改革。改革开放带来市场化转轨，也是“计划”不断向“规划”转变的过程，伴随着规划的地位、作用的日益凸显，与市场化环境相适应的规划运行体制并未有效建立，多规合一矛盾由之而生。
这一过程1980年代首先开始在城市规划建设领域，之后是土地利用规划，2000 年以后拓展到发展规划。“十一五”规划首次将过去的“发展计划”转变为“发展规划”。“计划”向“规划”转变，“空间”是应对发展不确定性的重要手段，由发改委主导着手编制了具有空间意义的“国家主体功能区规划”，在2010年前后出台了一系列“经济区规划”。
2013 年中央城镇化工作会议提出建立统一的空间规划体系，推动市县多规合一，形成“一本规划、一张蓝图”。2014 年四部委联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》。2015 年开始试点省域空间规划。2016 年出台了“关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见”。2018年进一步推动了国家层面的机构改革。反映了多规合一不仅仅是规划编制本身的问题，更是规划运行体系和行政管理体系改革的深层次过程。
第三条主线是生态文明建设。城市社会经济的快速发展离不开地方政府发挥的主导作用，但地方发展冲动造成的发展与保护的矛盾越来越加剧。我国是一个生态环境脆弱、自然资源短缺、分布不均衡的国家，必须以生态资源环境承载力为前提，走一条集约化、生态化发展道路。
改革开放40年是发展理念不断转变的过程，从关注效率与公平关系拓展到发展与保护的关系。十七大报告首次提出生态建设。2011 年出台的“国家主体功能区规划”，其基本理念是引导人口分布与经济发展趋势相适应，引导人口、经济分布与资源环境承载能力相适应。十八大报告进一步将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。2015 年出台“生态文明体制改革总体方案”，提出了以加强自然资源管理为核心的生态文明制度体系建设要求，建立空间规划体系作为八项改革任务之一。十九大报告提出全面建设中国特色社会主义现代化强国总体方略，生态文明建设是指引新时代发展的重要导向，是中国未来现代化建设的基本纲领。
1.2 ▏空间规划改革的任务与内在逻辑
分析空间规划改革的三条主线，是对《意见》出台的背景认识，有助于理解规划改革的任务和内在逻辑。
空间规划改革的目的是构建以生态文明为导向、高质量发展的空间治理模式。其基本的任务分解为三个方面，即推动生态文明建设、实现多规合一、引领高质量发展。
（1） 严守发展底线，突出绿色发展。严格划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，严格自然资源开展保护的约束性要求，以底线约束作为绿色发展的前提和基础；
（2） 统筹空间发展，实现多规合一。强调城镇、农业和生态空间的整体管控，改变部门分治，多规打架的局面；
（3） 以人民为中心，促进高质量发展。对发展要划定不可逾越的红线，其含义不是限制发展，而是寻求更好的发展，“实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”。
从三者关系来看，“实现多规合一”是改革的抓手，“推动生态文明建设”是改革的内容，而“引领高质量发展”是改革的核心任务，也是其他两个内涵的目标归属。其内在逻辑在于把握两个主要关系，一是保护与发展的关系，高质量发展必须以保护为前提和基础，保护是为了实现更好地发展；二是规划改革与高质量发展的关系，促进城市高质量发展是空间规划体系改革的目的，空间规划体系改革是引领城市高质量发展的保障。
对应空间规划改革的任务和要求，是规划体系整体重建的过程，规划编制工作需要体现对高质量发展的支撑性作用、对多规合一的推动性作用、对资源保护的基础性作用，这也构成规划编制工作的复杂性、综合性。进一步可以概括为三个议题，第一，战略议题，构建支撑高城市质量发展的空间体系；第二，制度议题，建立一套面向规划实施的多规合一的机制；第三，技术议题，建立适应规划改革要求的技术体系。
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空间规划发展趋势与学科展望
2.1 ▏空间规划的中国语境与规划的本质
从世界各国的空间规划体系来看，是指各类空间性规划的总和，一般并不用“空间规划”界定具体规划层次的名称(程遥，赵民，2019)。总体上，一般情况下所说的“国土空间规划”起源于西方的现代城市规划。西方城市规划并不只是对“城市”的规划，也包含对乡村地区及自然环境的关注，空间范畴上逐步从建成环境拓展到建成环境和自然环境整体交换关系，并推动了多学科的交叉融合。就像中国语境下“城镇化”与“城市化”的区别一样，使用“国土空间规划”一词同样具有“中国特色”。一般会认为城乡规划对应了住建部门，土地利用规划对应了土地部门，发展规划对应了发改部门，在“多规合一”背景下需要用一个新的概念。但不管采用什么词，“空间”范畴的扩大是趋势，而“规划”的本质不会改变。
从空间规划的一般作用来看，主要包括三个方面。首先，作为国家宏观调控的手段之一。制定市场经济运行的规则，维护社会公共利益；其次，作为政策形成和实施的工具。城市是复杂要素的综合，规划是对城市各部门统一行动的安排；第三，作为城市未来空间发展的架构。既要体现对城市空间发展的引导，也要体现对城市空间发展的控制。
空间规划作为一项应对城市发展问题的社会实践，是不断发展的。张庭伟（2011） 将现代西方规划理论的代际变化划分为三个阶段。20 世纪上半叶，以现代功能主义思想为代表，关注物质性空间，重点是人-城市关系；1960 年代以后，关注城市的社会性，重点转向人-人关系；20 世纪末，关注城市的生态性，人-自然关系受到重视(表1)。城市空间发展的维度是综合的，满足人的发展和需求是规划的核心问题，突出生态和自然资源保护是当下全球城市化背景下的共同趋势。
2.2 ▏空间规划发展趋势与挑战
中国的城镇化从高速度转向高质量发展，空间规划作为不可或缺的治理工具，其改革既是一个战略性议题，更是一个变革性议题。
首先，提升空间治理能力将是中国城市实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展的根本路径，空间规划是中国城镇化可持续发展重要治理工具。
其次，建立与社会经济发展需求相适应，以规划引领的空间治理模式，是中国特色的治理文化和中国现代现代化道路的组成部分。需要理念、制度、社会资源配置方式的转变，以及与之相适应的空间规划体系及一套实施监督机制的建立。需要法律法规体系、行政管理体系、规划运行体系、规划编制体系四个方面整体建设和完善。
第三，与中国改革开放不断取得的成功经验一样，空间规划改革不可能是一蹴而就的事情，也将是一个直面问题、与时俱进，面向未来、渐进革新的过程。
空间规划未来面临的挑战仍然来自战略、制度和技术三个层面：
战略层面：中国城镇化路径的战略选择。城镇化是自然过程，也是社会选择过程。中国的城镇化取得了巨大成就，特定的国情背景、时空背景和制度环境造就了中国城镇化特色，也将面临科技变革、环境变化、社会转型、区域协调、乡村发展等带来的新的发展问题及长期的挑战。
制度层面：空间治理能力和治理体系建设。国土空间的可持续发展是提升空间治理能力和治理体系建设的过程，需要有效运用空间规划的政策工具，通过行政、市场、法律等多重手段，推动政府、社会、市民的多主体共同参与。
技术层面：社会不断发展的需求不断推动规划技术方法的创新，需要多学科交叉融合推动的相关学科的支撑、多层次专门化人才培养能力的支撑，以及智能化信息化技术对规划建设管理运行过程的支撑。
2.3 ▏城乡规划学科发展展望
城乡规划作为一门面向社会实践的应用性学科，与时俱进是规划学科的特点和发展规律，有赖于理论与实践的双向创新是学科发展的基本路径。社会需求和学科体系不断创新构成了推动学科发展的两大动力，但学科面对社会发展和实践问题仍然存在许多短板。例如，关注建设空间，对非建设空间缺乏关注；针对中国城镇化问题的理论研究不足；规划研究与规划实践脱节，较为关注规划编制本身，而对规划的作用、规划的实施和规划运行体系关注不够等等。不可否认，学科的发展也会受到了外部制度环境的约束。较为典型的是乡村规划和区域规划领域。对乡村问题的关注主要是在国家层面政策推动之后开始的。而在区域规划领域，由于区域规划实践的滞后性，也造成了学科内部发育的不充分。
空间规划体系改革对于城乡规划学科发展而言，最大的意义在于“空间”的拓展和“体系”的重建，最大的价值在于发挥好“规划”的作用。
积极响应社会需求，尊重学科规律，增强学科的前瞻性，努力破解外部约束。加强多学科融合，完善学科知识体系和二级学科建设（孙施文，2017）。包括与自然资源保护和利用相关的学科，以及与社会、经济等相关人文学科的交叉融合，但其中有一个面向社会实践为导向转化的过程。加强对社会需求的关注，规划实践与学科发展更加紧密地结合，在实践中发现问题，在总结规律、反馈实践中，提升学科发展能力。要有更加宽阔的国际视野、历史视野，在总结国际经验历史经验过程中，探索符合中国实际的学科发展道路。
针对空间规划实践需求，三个层面的研究特别需要加强：
首先，中国城镇化和城乡发展理论研究。前瞻性是规划学科最大的价值所在，总结中国城镇化发展规律，探索生态文明时代背景下中国特色的城镇化和城乡的可持续发展，这是国土空间规划的重要理论基础和支撑。
其次，中国空间规划理论和方法研究。规划理论和方法研究是当前规划工作的薄弱环节。包括规划实施评估、空间政策体系研究、规划编制体系、规划管理制度、规划法规体系以及规划实施和干预机制研究等等。
第三，空间规划技术体系创新。包括智能规划、大数据研究、空间评价和空间诊断方法，以及多学科领域的技术集成和应用创新等。新技术、新方法将是推动空间规划理论建构和规划方法创新的重要力量。
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结语
建立国土空间规划体系并监督实施是国家层面至上而下推动的一次重大的规划制度改革，将对规划编制工作和学科发展产生重大影响，需要理清改革的基本要求、任务及其内在逻辑。
原文始发于微信公众号（南京规划资源）：空间规划改革的议题与展望——对规划编制及学科发展的思考
