点标题下“中国城市规划网”关注我们，精彩不再错过 新型城镇化的关键改革与突破口选择 作者：陶然 王瑞民 潘瑞 原文发表于《城市规划》2015年第1期 “展望‘十三五’”栏目 摘要 新型城镇化的实施需要一个统筹城乡的系统性改革框架。目前已经出台的改革方案和政策仍然存在较为严重的不足。本文提出，在中国主要农民工流入地城市，要尽快推动以“公共服务提供”为核心的户籍制度改革，但户籍改革的关键应以城中村和城郊村土地制度改革为突破口。首先，赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利，使其合法地为外来流动人口建出租房。其次，对利用很不集约的存量工业用地进行重整，将节余土地逐步转化为商、住用地，增加城市住宅用地供给。最后，在以农业为主的农村地区，应重点推动农地整理，先整理后确权，并试点以“折抵指标”为主的土地发展权交易，实现新型城镇化与农业、农村现代化的同步推进。 关键词 新型城镇化；户籍制度；城中村土地制度改革；工业用地重整；农地整理 1 引言 我国正处于快速的城市化进程中，每年从农村向城市迁移的人口超过1500万，人口城市化率从2000年的36.2%上升到2013年的53.7%①，城镇人口达到7.3亿，但城镇户籍人口大概只有4.7亿，换言之，有2.6亿农村户籍人口已被统计为城镇人口，但尚未获得城镇户籍。较之人口城市化，中国空间城市化进程要更为迅速。从2000年到2012年，中国城镇人口年增长率为3.7%，而城市建成区面积的年增长率却高达6.1%，城市建设用地面积的年增长率更高达6.3%，这表明中国人口城市化速度显著慢于空间城市化速度。 但是，城市空间迅速扩张并没有为不断进入城市打工的迁移人口提供生活用地，而是主要用于以工业开发区为主体的生产建设用地和为既有城市居民住房改善的生活用地(房地产用地)及基础设施用地[1]。在实践中，地方政府往往以低于市场价值的价格征地，然后将绝大部分土地低价出让进行工业开发，而对商、住用地则限量少供以获得高额出让金，导致城市房价过快增长，中低端可支付住房供给严重不足，农村迁移人口的绝大部分无法支付城市住房。同时，户籍改革一直没有实质性突破，城市流动人口也不能享受与拥有城市户口者相同的城市公共服务，尤其是保障性住房和子女教育服务，结果是流动人口家庭难以实现永久迁移和完全城市化。这种城市化模式，不仅没有保障农民工的基本公民权利，也不利于中国经济为实现可持续发展而必须扩大的内需，在造成2亿多半截子市民的同时，又在农村造成了数以千万计的留守儿童、妇女和老人。 也正是户籍和土地制度改革难以取得突破，基于对未来失业风险的规避，来自农村的城市流动人口仍然不愿放弃农村土地，农村留驻人口难以扩大农业经营规模，同时农村新增家庭不得不继续占用宅基地，一户多宅和“空心村”现象并存，农村建设用地粗放利用问题突出，农村内部由于人口变动带来的土地调整压力不能随农村人口向城市实现永久性迁移而得到有效化解[2]。 现有征地制度也很容易侵害农民的土地权益。农地征收时按被征收土地的原用途补偿，实际上相当于对农地在城镇化进程中的增值收益征收了100%的土地增值税。农民被排除在土地增值收益的分配之外，往往陷入失地又失业的情况，成为社会不稳定因素之一，引发了较多上访乃至群体性事件。 总体来看，我国现有的城市发展，更多的是为城市“锦上添花”而进行的“城市现代化”，而不是把农村人口彻底转移出来并融入现代城市生活，享受城市公共服务的“人口城市化”，并一定程度上阻碍了农业与农村现代化建设。在此背景下，国务院于2014年3月印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)，提出走新型城镇化道路并将其上升为国家战略。 新型城镇化是一项系统工程，涉及到地方政府、城市居民、流动人口以及农村留驻人口等主体的复杂利益博弈。如何有效摆脱对土地财政的依赖，公平分配城市化进程中的土地增值收益，并利用土地增值收益解决城市基础设施建设的部分资金问题，化解地方债务，为迁移人口提供支付得起的住房与公共服务，使其逐渐、永久、有偿地退出农村土地，并进一步促进农业和农村现代化的发展，成为我国未来城市化过程中城乡统筹发展的核心问题。 解决上述问题需要一个统筹城乡的系统性改革框架。本文提出，目前已经出台的改革方案和政策仍然存在较为严重的不足。首先是户籍改革方案严重滞后于人口已经大规模流动尤其是跨区流动的现实，而且由于对人口城市化成本和收益的误算，设定的户籍改革目标总体偏于保守，不仅难以解决已经进入城市长期就业和生活的2亿多流动人口及其家庭成员在城市的公共服务问题，而且更没有考虑未来每年上千万的新增流动人口的户籍与配套服务问题；其次，为流动人口实现完全城镇化所采取的改革措施缺乏系统性和协调性，主要人口流入地城市相关土地制度改革和配套财政体制改革严重滞后，改革方向的偏误以及力度不足将使得上述保守目标也很难真正实现；第三，为加速新型城镇化和城乡一体化所进行的纯农区土地制度改革，特别是土地确权改革，不仅步伐过小，实际操作难度很大，而且并不利于农田水利基础设施建设以及农业规模经营的实现，也没有建立针对农村外出流动人口的农村土地有偿退出机制，不利于未来农业与农村现代化的同步实现。 基于对现有政策改革方案的讨论，本文提出，在中国主要农民工流入地城市，要尽快推动以“公共服务提供”为核心的户籍制度改革，同时要以土地制度改革为核心和突破口来推动新型城镇化。具体思路包括：首先，需要创造性地运用我国台湾地区区段征收的经验，赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利，使其合法地为外来流动人口建设出租房，政府也同时实现土地“增值溢价捕获”；其次，政府要配套进行财税体制改革和转移支付政策调整，尽快解决外来人口在入城后的子女教育问题；最后，在大幅度调整征地制度的前提下，政府可以对利用很不集约的存量工业用地进行重整，并将节余土地逐步转化为商、住用地，增加城市住宅用地供给，逐步化解城市房地产泡沫，同时为地方政府筹集数额可观的收入，以用于城市基础设施建设融资和地方政府的巨额存量债务偿还。 而在以农业为主的农村地区，笔者提出应如下几策并举。首先是在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下，完善城乡建设用地增减挂钩政策。其次，也是更重要的，政府要积极推动农地整理，培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场，兼顾耕地保护与城市建设用地合理扩张②。最后，在通过上述措施推动农地整理的基础上，再推进农地确权，这样做有利于解决农地细碎化问题，促进农业的规模化经营，实现城市化与农业现代化及农村发展的同步推进(图1)。 2 推动以公共服务为主的户籍制度改革 中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”③。2014年7月30日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，提出“要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”④。 但是，城乡户口登记制度统一并不意味着原来城乡户口背后的公共服务差异的消失。无论是学界还是政界，仍需要对现阶段的“城市户口”到底包含哪些公共服务有一个清晰的界定。目前我国几乎所有的生活消费品都已市场化。而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者，就业及与就业有关的社会保险(即所谓的“五险一金”，养老、医疗、失业、工伤、生育保险及住房公积金)也逐渐与城市户口脱钩[3]。而对那些没有社会保险的流动人口，比如占城市流动人口20%左右的自我雇佣人口，一方面他们自身已经通过储蓄为未来养老、医疗等进行了一些准备，另一方面，未来政府也将通过扩大社会保险覆盖面来逐步将其纳入社保体系，而未来社保体系改革的趋势，是社保在全国层次的统筹，换句话说，社保的缴费主要来自于劳动者，而中央政府将承担更大的统筹责任。从这个意义上讲，地方政府如果把社会保险成本也算成未来给农民工提供户口对应的公共服务成本，实际上只是因不希望让大批流动人口定居城市而故意夸大成本的借口。虽然户籍对应的公共服务总数并不少，但笔者认为，当前阶段，某地城市户口主要意味着享有由该地城市政府所提供的、具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会[4]。 因为绝大部分流动人口都有就业，所以解决其户籍问题在城市低保上需要的支出基本可以忽略。所以，解决流动人口住房问题及其子女在城市公立学校的平等就学权，就构成了流动人口举家迁移并实现市民化的基础条件。解决农民工住房的一个思路，是中央和地方政府为他们建设保障性住房。考虑到房地产进入下滑周期，地方政府土地出让金的未来预期并不乐观，加之地方政府近年来债务高企(接近并有可能超过20万亿⑤)，地方政府有没有积极性以及经济能力为外来流动人口提供如此大规模的保障性住房，提供之后是否有足够管理能力来运营好？实在难以乐观。目前，尽管中央不断施加压力，地方政府仍然缺乏大规模建设保障性住房的积极性。这是因为，保障房建设所占用的供地指标会使得地方政府商、住用地出让金收入显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。除非大规模增加转移支付支持，否则很容易出现所谓“中央请客，地方买单，最后难以落实”的现象[5]。 此外，2014年中央层面的户籍改革中，《意见》中提出的控制特大以及大城市人口规模与政府工作报告中提出的“三个一亿人”计划(促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化⑥)也值得进一步商榷。 关于特大以及大城市人口规模是否应该控制以及能否控制住的问题，学术界和政策部门一直存在巨大争议。中国既往的城市化政策一直在严格控制大城市的人口规模，但无论是我国改革开放以来的实践，还是国际城市发展的经验，都已经非常清楚地表明，控制包括特大城市在内的大城市人口和建设规模，难度很大，而强行控制带来的经济、社会成本也非常之高。尤其是近几十年来的国际经验更进一步展示了大城市如果通过好的定价机制来实现有效的水土资源利用、环境保护以及交通流量管理等，将有利发挥大城市与特大城市的规模经济与集聚效益，这些城市不仅更有经济活力，甚至还更有利于节能减排和土地集约利用。包括美国、英国在内的绝大部分发达国家，即使在工业化之后进入后工业化时代，也仍然出现了人口不断向大城市、特大城市进一步集聚的现象。对此，美国哈佛大学经济学家爱德华•格莱泽(Edward Glaeser)在其产生重大影响的近作《城市的胜利》中进行了非常具有说服力的描述和解释[6]。从中国特大城市的现状来看，虽然2014年11月20日国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》提高了城市规模的划分标准，但特大城市（城区常住人口500万以上）与超大城市（城区常住人口1000万以上）仍有16个，这些城市的外来流动人口占到中国跨区外来流动人口的绝大部分，其中北、上、广、深四个超大城市都有接近乃至超过1000万的外来流动人口。那么特大城市“严格限制外来流动人口”是否意味着已经在其中定居、就业的外来人口所需的与户籍对应的公共服务无法解决，甚至还面临被用各种“经济、社会手段”逐步挤出这些城市的危险？如果是这样，那么户籍改革就不仅会因为无法充分发挥特大城市规模经济与集聚效应带来巨大的经济成本，而且将带来重新安排人口格局所致的巨大社会成本。控制特大与大城市人口规模及所谓的确定“合理的落户条件”实际上是将户籍改革的主动权交给了缺乏给外来人口解决户籍及其相关公共服务积极性的地方政府，而户籍改革恰恰应该是中央政府的责任。即使对于那些被要求“全面放开”落户限制的建制镇和小城市，沿海广大地区和内地少数可以创造就业、也吸引了不少外来人口的建制镇和小城市，其实早在中央政策颁布之前就已经开始实施对外来人口具有很强歧视性的“积分制”，那么中央相关政策文件就应该清理这些积分制，而不是进一步推广“积分制”。否则，这样的户籍改革政策就不是进步，而是倒退。 “三个一亿人”计划也具有较大争议，特别是“使大约1亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇，同时引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化”。目前中国城市流动人口已经超过2.6亿，来自农村的流动人口也在2亿左右，如果到2020年都不能解决上述流动人口的户籍与相关公共服务问题，那么未来每年新进入城市的上千万流动人口问题的解决就更遥遥无期，而引导1亿人在中西部地区实现就地城镇化的前景也未必乐观，尤其考虑到2009年之后很多中西部地区推进的大规模工业化和城镇化建设，不仅招商引资的效果不理想，而且不少中西部的地方政府还背上了巨额债务，未来出现“鬼城”的概率不小，无论从就业创造能力还是公共服务提供的财力上，都前景堪忧。 笔者认为，目前出台的户籍改革方案，实际上没有对户籍改革成本与收益进行准确的评估，也没有对配套政策改革方案进行深入考察。如此所导致的结果，一方面使得改革的目标设定(三个一亿人)相对于现实发展而言显得过于保守，而另一方面由于缺乏有效的配套改革措施，又将使得这些保守的改革目标也难以实现。实际上，通过有效的配套改革措施，不仅可以大大降低改革成本，也可以有效提升户籍改革的收益，甚至为拉动短期经济增长、逐步消除城市房地产泡沫、推动地方政府逐步摆脱当前不可持续的土地财政创造条件。 3 以城中村、城郊村土地制度改革为切入点推动新型城镇化 笔者提出，当前及未来中国户籍制度改革的关键，在于从中央层面推行有效的土地制度改革，使得在城市的流动人口共享城市化进程中的土地增值收益并实现永久性迁移。实际上，从德国起源，日、韩采用并在我国台湾地区得到广泛运用的一种土地开发模式，即所谓的“区段征收”完全可以在大陆进行创造性运用来推动城镇化过程中的户籍改革。在这种模式下，政府与原土地权利人合作开发土地，政府获得了城市发展所需的公共设施用地，而原土地权利人领回固定比例抵价地，且由于基础设施更加完善和容积率的上升而增值，共享了城镇化发展成果，减少了社会矛盾⑦。他山之石，可以攻玉，解决流动人口的住房问题与子女教育问题，都可以创造性地运用上述思路，通过有效的城中村、城郊村土地制度改革来实现。改革要旨，就是要赋予人口流入地城市城郊村、城中村本地村民和村集体一定的土地开发权利，让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法地为外来流动人口大规模建设短期只能用于出租的住房。否则，本地农民将倾向于盖商品房，如是，将不仅无助于解决流动人口居住问题，而且还会马上对现有高度泡沫化的商品房市场造成巨大冲击，极端情况下甚至会引发房地产市场的崩盘。 在具体操作过程中，应适当结合中国的特有国情，特别是农村土地为集体所有这个特有国情，在人口流入地城市的城郊村和城中村，以土地国有化为前提，并要求作为原土地权利人的村集体和村民上缴部分公益事业用地和基础设施融资用地后，进行剩余部分土地使用权确权并进行出租房建设开发，在有效改造城中村、城郊村基础设施、全面提升公共服务基础上，让这些城中村、城郊村地段为低收入阶层和流动人口提供市场化定价的廉价、优质住房，最终建立政府、包括村民与村集体在内的原土地权利人、外来流动人口及其子女在内的多方利益均衡。改造后，原土地权利人的土地面积虽有所减少，但由于基础设施改善与容积率提高，价值提升，更重要的是，原土地权利人可在建设过程中利用已经国有化的土地进行融资，解决了城中村、城郊村改造过程中的资金短缺问题。政府不仅不用额外投入这些地段的基础设施改造，而且可在改造中抽取相关开发税费，当改造完成后，地方政府可通过出租屋管理费、出租屋租金收入所得税及最终实现的物业税获得较为长期和稳定的税源。上述城中村、城郊村开发模式逐步推广后，城市出租房供给将会大幅度增加，而租金也可降到绝大部分流动人口可支付的水平。10年20年之后，相当部分外来人口将有购买住房的经济能力，逐渐从租房者变为住房所有者[7]。 上述改革方案还可推动流动人口子女就学问题的解决。地方政府可以考虑利用免费获得的部分用地建立公立学校，接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用，则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税，部分来自于地方政府财政，甚至还有部分可以中央转移支付。 从短期来看，只要政策得当，将极大激发城中村、城郊村村民与村集体建设出租房的积极性，初步估算，未来5年左右完全可以建设50亿m2、套数上亿的出租房，按照上述建设速度，未来5年年均房屋出租面积可达25亿m2，年均房租按100元/m2计算，总租金可达2500亿元。而出租屋建设产值以2000元/m2计算，每年总产值可达到2万亿元，加上相关地段基础设施建设、房屋装修、家具家电购买等，就会迅速提升对目前国内产能严重过剩的钢铁、水泥、能源以及房地产相关服务的需求。从中长期来看，流动人口家庭迁移和在就业地实现定居，将增加目前显得短缺的城市中低端劳动力供给，一方面降低工资过快上涨压力，另一方面原来作为留守人群的劳动力(如为照顾孩子回乡上学而不得不在农村留守的母亲)也可以加入城市劳动力大军，提高了家庭劳动力收入，并拉动内需和经济增长。 4 推动低效工业用地再开发，化解地方债务 当然，仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服目前对土地财政依赖过高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革为突破口的户籍改革。这是因为，地方政府手上还有大量存量债务要偿还，对地方政府而言，上述土地制度改革可能会被认为损害其财政利益。 虽然从长远看，我国地方税制改革的一个方向是用物业税替代土地出让金，但短期来看，这个目标还很难达到。比如，物业税如果只对第二套(或一定面积)以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民大约在20％，所征收物业税将非常有限，在目前房地产形势并不乐观的情况下，贸然启动甚至可能导致房地产抛售以及房地产和商、住用地出让价格大幅度下降，对地方政府带来的间接财政损失甚至会超过其直接收益。而要对包括第一套住房在内的所有城市存量住房征收物业税，则很难获得民众广泛支持，尚不具备全面开征条件。那么，更为现实的解决方案是什么？ 需要强调的是，即使城市不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地，甚至还有大量的储备商、住用地，即使绝大多数用地紧张的大城市、特大城市也是如此。由于各地杀价招商引资，我国大部分地区的工业用地效率非常低下，据国土资源部的调查，即使在很多沿海经济发达地区，工业项目用地容积率也只有0.3～0.6⑧，这些土地完全可以在未来一段时间给地方政府带来持续的财政收入，尤其是大量的存量工业用地，如果进行更集约化利用，完全可以在未来5～10年的过渡期内为地方政府提供相应的财源。其中的一个关键措施，就是对存量工业用地进行重整，提高容积率，将节余土地逐步转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府筹集可观的收入，用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。 在实际操作中，地方政府须和原土地权利人进行充分谈判，在分享收益的前提下实现上述用地结构调整。其中一种思路，是地方政府可能给原制造业企业留用一定比例商、住用地后，再根据规划统一变更宗地性质后把政府所获得土地通过招、拍、挂等公开出让方式推向市场。另外一种思路，是地方政府考虑以一定溢价将闲置工业用地或者低效率利用的工业用地收回，由土地储备中心统一收储，然后“招、拍、挂”出让。但上述两种方式，都仍然无法从根本上改变地方政府作为城市单一商、住用地供地主体，从而必然会限量少供商、住用地，以最大化商、住用地土地出让金的局面，而这恰恰是目前中国城市房地产泡沫形成的一个关键体制基础。 考虑到房地产泡沫已比较严重，短期内可以采取上述两个方法，但中期改革应该是只要符合地方基本城市规划要求，在政府修改规划用地性质基础上，允许原工业用地厂商直接与商、住用地开发商进行土地交易，政府通过累进土地增值税（或补交商、住用地出让金）方式来获得相关土地改变使用性质所带来的增值收益。但这个改革的关键，是改变地方政府作为城市单一商、住用地供地主体的局面，让它们从市场化交易中抽取增值税（或收取补交的商、住用地出让金），从而切实改变地方政府的激励，只有这样，在城市中创造多个供地主体，才能扭转城市政府垄断城市商、住用地“招、拍、挂”所带来的限量少供、房地产泡沫难以缓解的现象。 当然，要实现上述改革，中央政府首先要严禁开发区进一步扩张。只有这样，地方政府才会开始从存量用地集约利用这个方面去做文章，并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。因此，上述用地结构调整的前提，就是地方政府不仅不能再像过去那样低价征地、然后以更低的价格出让工业用地去新建开发区，而且还要逐渐收缩既有开发区和工业用地规模，把中国工业用地比重过高，商、住用地比重过低的局面逐步扭转过来。由于中国目前制造业产能已经全面过剩，存在开发区过度建设、工业用地占地比重过高问题，中央必须要下决心全面叫停内地新一轮建设工业开发区狂潮，严禁地方政府零地价、负地价招商引资，否则不仅会进一步增加征地所致社会矛盾，还会把地方政府、国有银行、最后是中央政府进一步拖入巨额不良资产的陷阱。 低效工业用地重整将为地方政府带来可观的收入。2003-2013年间，我国工业用地大约增加了2400万亩，如果这些新增工业园区平均容积率能够提高1倍，达到0.6～1.2的基本标准，就可以节约1200万亩用地，相当于每个县增加4000多亩用地(约2.7km2)。即使按照每年工业用地转化为商、住用地50万亩，以2013年平均每亩商、住用地300万元左右的平均价格计算，未来通过对低效工业用地的重整也可以筹措每年1.5万亿元、10年15万亿元的土地出让金纯收入。即使这个过程中让利给企业一半，地方政府每年也可获得7000亿～8000亿元的土地出让金纯收入或土地增值税收入。此外，如果上述50万亩土地中1/3用于基础设施与公益事业用地，剩余2/3用于住宅和商业开发，为33.4万亩，容积率1.5，每年还可以开发3亿～3.5亿m2住宅，按照5000元/m2计算，总产值大约1.5万亿～1.75万亿元，新增增加值6000亿～7000亿元，还可以新增房地产开发有关税收2000亿元以上。 综上，政府可以通过工业用地结构调整，获得每年接近1万亿元的各类财税与土地出让金收入，基本可以补足目前模式下政府土地出让金的纯收益。最关键的，是这个措施和前面提到的城中村、城郊村居民为外来农民工盖房子的改革措施结合起来，可以直接消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的产能，救助这些行业存在生存危机的大量国企和民营企业，有效化解地方政府的巨额存量债务；在防止房地产泡沫崩盘的情况下来逐步消除这些泡沫，让城市居民有更多的非住房消费，让城市流动人口有可支付的住房并逐步全面市民化，从而最终建立更具有可持续性的新型城镇化模式。 5 在纯农区重点推进农地整理及折抵建设用地指标并跨区交易 当前阶段，虽然地方政府手中仍有大量的存量土地，但是未来新型城镇化的建设过程中仍然需要适度增加建设用地，尤其是中、东部工业化和城市化先行地区，既有2.6亿流动人口永久性迁移并在城市定居，以及未来每年新增的1500万流动人口所需的城市基础设施用地，均需要持续的、制度化的建设用地投入作为保障。 中央政府也提出，新型城镇化模式的建立，需要城市化、工业化与农业、农村两个现代化结合起来。新型城镇化带来的内生经济增长动力将为转变经济发展方式带来新的契机，也有助于政府积累财力实现城市反哺农村、工业反哺农业。其次，只有在城市化进程中妥善解决流动人口的入城定居问题，并使其逐步并永久地退出农村的承包地和宅基地，农村留驻人口才有条件扩大农业经营规模，并解决农村新增宅基地不断占用耕地，存量宅基地却无法有效利用的局面。上述背景下，通过统筹规划管理，在充分尊重农民意愿的原则下，实施城乡建设用地增减挂钩与农村土地综合整治，可以促进农村建设用地集约利用，对推动城乡统筹发展，同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。但在实践中，一些地方政府为获得建设用地指标，强制推行集中居住，带来了一系列潜在的社会不稳定问题。笔者认为，增减挂钩政策应审慎、稳妥地推行，不能搞一刀切。在经济发展落后、农村人口大量流出的地区，在充分尊重农民意愿的前提下，实施增减挂钩和农村土地整治，同时通过试点，探索跨区域的增减挂钩节余指标的有偿调剂政策，培育土地发展权交易市场，使得来自经济发达地区的城市化增值收益，可以反哺落后地区的农业和农村现代化建设。 “城乡建设用地增减挂钩”措施的本质，是要在城市新增建设用地的同时，确保农村耕地数量不减少。但宅基地复垦并不是唯一的增加耕地的方法，实际上，还可能存在一个成本更低、效益更高的方法，就是进行农地整理，归并零散地块，在加强农田水利设施建设，提高既有耕地质量的基础上，同时增加有效耕地面积。较之增减挂钩政策，农地整理的成本显著低于宅基地复垦，新增耕地一般在10%左右，同时可以避免强制推行农民集中居住带来的社会不稳定问题。 从操作层面看，推动农地整理的关键在于调动地方政府的积极性，若中央允许地方政府对土地整理新增有效耕地面积按照一定比例折抵建设用地指标，地方政府将会有很大的积极性利用新增的建设用地指标收益的一部分进行农地整理，从而让中国的城市化与耕地保护及农业现代化真正结合起来。具体而言，第一步应在市县试点建立农地整理新增耕地折抵建设用地指标，并建立严格的验收机制；第二步则逐步推广，并最终在全国范围内建立以折抵指标为主的土地发展权交易市场。跨区域的土地发展权交易市场将有效解决发达地区的用地指标不足问题，也为欠发达地区提供了数量可观的农地整理资金。 此外，应在农地整理基础上再进行农地确权，解决农地细碎化问题。2013年中央一号文件提出，要用5年左右时间完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。一般而言，农地确权赋予了农民更完整的土地权利，有利于土地利用效率的提升。但在中国农地确权仍然面临三个关键问题：一是农地确权的成本收益倒挂，确权后的农地短期内亦难以进入市场直接买卖，而确权的成本却不低；二是按照现有的土地承包关系进行确权，很容易招致二轮承包后未获得土地的农民的反对；三是已经在城市定居的迁移人口的农村土地如何确权亦需要充分讨论。目前，外出打工者的收入往往远高于农村留驻人口的收入，一视同仁地确权会导致农村留驻人口为扩大经营规模而支付更高的成本。此外，由于中国农地利用的一个最基本特征是农户经营土地规模小，农户拥有的地块数量多且每块土地的面积都很小，形成了所谓的“碎渣地”困境[8]。过快确权显然无助于解决农地细碎化问题，反而会增加其复杂性。 笔者认为，在农地整理基础上再进行确权，更有利于农业生产的发展和农民利益的实现。特别需要指出的是，农地整理不仅可以新增农地面积，而且还可以提高存量农地的质量，相当于把蛋糕做大后再切分。这样，在农地整理的基础上进行确权，就不仅有助于土地规模经营和农业生产力提高，而且可以大大缓解目前确权中可能出现的农民之间的矛盾。同时，还可由村集体利用农地整理新增建设用地指标的收益对已经在城市定居的流动人口在农村的承包地和耕地进行赎买，并无偿分配给农村的留驻人口，使其能够顺利地扩大农业经营规模。由于上述指标收入本质上来源于城市化进程中的土地增值收益，农地整理新增耕地折抵建设用地指标的做法兼顾了城市建设用地合理扩张与耕地保护，实现了城市化与农业、农村现代化的同步推进。 注释(Notes) ① 国家统计局. 2013年国民经济和社会发展统计公报. 2014-02-24.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html。 ② 汪晖，陶然，许庆.培育跨区土地发展权交易市场.第一财经日报，2013-07-01。 ③ 新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.2013-11-15.http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm。 ④ 国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[国发2014(25)号].2014-07-24.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm。 ⑤ 贾壮.去年地方政府债务余额近2 0万亿.证券时报，2013-12-24.http://epaper.stcn.com/paper/zqsb/html/2013-12/24/content_530123.htm。 ⑥ 李克强.2014年政府工作报告.http://www.gov.cn/zhuanti/2014gzbg_yw.htm。 ⑦ 刘守英.中国台湾地区土地征收的做法与借鉴.http://www.drc.gov.cn/xscg/20121109/182-224-2873532.htm。 ⑧ 张晓松.国家将统一制订并公布工业用地出让最低价标准.新华网，2006-09-05.http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/05/content_5052017.htm。 参考文献(References) 1 陶然，曹广忠.“空间城镇化”、“人口城镇化”的不匹配与政策组合应对[J].改革，2008(10)：83-88. 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