那鲲鹏 苟天来 方丹 | 国际复合型首都乡村振兴经验研究及对我国首都乡村治理发展对策建议——以伦敦、巴黎、东京市郊为例

习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。2018年1月，中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，对如何实施乡村振兴战略作出全面部署。北京，作为新时代中国特色社会主义背景下的大国首都，高标准、高水平、高质量地实施乡村振兴更是应有之义。2018年5月5日，中共北京市委北京市人民政府印发了《关于实施乡村振兴战略的措施》，明确提出“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业现代化、农村现代化、乡村治理体系和治理能力现代化基本实现”其中，关于乡村治理体系和治理能力的论述更是相较于国家标准提出的更高要求。然而，与巴黎、伦敦、东京等复合功能型的首都乡村相比，北京市郊乡村不论是在基础设施和公共服务设施建设上，还是在乡村产业结构、农业现代化水平、乡村风貌、历史文化传承、农民收入水平等方面都还存在较大差距。要建设《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出的“迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都”，首都乡村明显是短板，这也要求我们必须结合国际视野，高站位、高标准、高质量地谋划与国际一流和谐宜居之都相适应的首都乡村治理对策。

一般来讲，在城市化率30%~50%的发展阶段，农村人口大量流入城市，大片乡村土地荒废，乡村景观和生态环境遭受工业化城市化的破坏。在城市化率50%~70%的发展阶段，人口和就业向城市的集中导致乡村人口进一步减少，乡村“空心化”更加严重，村庄衰落趋势更加明显[1]。伦敦、巴黎和东京市郊先后在20世纪20年代、40年代和50年代出现了较为严重的乡村凋敝、农业败落、人口衰减等现象，加之城市的蔓延，原有的村落形态和自然风貌遭到破坏，也相继发起了乡村振兴运动[2-4]。经过半个世纪甚至更长期的发展，目前，伦敦、巴黎和东京市郊乡村环境整洁，产业兴旺、已成为复合型首都乡村振兴的典范。

为更好地落实《北京市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，建设“迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都”，我们选取与北京功能形态类似，兼具政治、经济、文化、国家交往等多功能于一身的单城复合型首都——伦敦、巴黎和东京市郊乡村的振兴模式进行了较系统的研究，以对标国际，立足自身，选择借鉴三大复合型首都乡村振兴中的治理经验，为新时代北京市郊乡村治理现代化和治理成效国际化提供建议参考。

大伦敦地区基本为都市区，因此为提升与北京市域的可比性，基于学术文献普遍采用的界定方法[5]，明确本研究中伦敦郊区范围为大伦敦地区与英格兰东南部郡紧密相邻的部分；根据2004年《巴黎大区规划》明确巴黎市区、近郊区和远郊区范围，由于近郊区城镇化进程较为成熟、人口密度较大，农业用地少且农业属性弱，因此在本研究中将近郊三省与巴黎市区界定为都市区，将远郊四省界定为巴黎郊区；根据日本《第五次首都圈整备法》，明确本研究中东京市区和郊区范围。其中，伦敦、巴黎和东京分别指代大伦敦地区、巴黎大区和东京都市圈。

a.首都规模

由于功能过于集中，复合型首都规模较大，多以“都市圈”或“首都地区”涵盖了包括首都城市地域范围及周围相邻地区。

b.乡村范围

除东京外[6]，伦敦、巴黎与北京的市郊范围都集中在12000~15000km²，人口数量也集中在750万~1000万之间，乡村范围和人口规模相当，借鉴意义较强（见表1）。

表1 研究范围的界定

资料来源：作者自绘。

但中国和日本同属于东亚国家，小农经济为主，在地缘、农村的资源禀赋等方面有许多相似之处，东京市郊乡村振兴的相关治理措施对本研究也有较大启发。

纵观伦敦、巴黎、东京复合型首都市郊乡村的振兴，大致经历了三个发展阶段：第一阶段即初级阶段，为了促进农业农村发展，主要致力于乡村物质空间的建设，为乡村地区提供足够的基础设施（路、水、电、气、房）保障，提高乡村生活质量；第二阶段即完善阶段，开始关注乡村生活和生产发展的多样性需求，鼓励增加就业、改善公共服务、促进农业空间不同利用方式的均衡发展；第三阶段即成熟阶段，注重对历史文化遗产和乡村特色的保护，以及城乡融合发展。下面分别对伦敦、巴黎、东京市郊乡村振兴特点进行分析。

a.伦敦市郊乡村振兴特点

伦敦城乡发展高度融合，乡村环境优美，资源多样，宜居宜业，完善的法律制度体系是伦敦市郊乡村得以繁荣的基石。一是在构建生态格局方面，“大伦敦绿化带政策”有效控制了城市无序蔓延，同时保护乡村开敞空间、农业、林业用地，以及为城市居民提供体验乡村风情和休憩娱乐的场所，从规划法律制度层面建立城乡生态可持续发展的基本骨架[7]。微观层面，伦敦市郊乡村在物质循环和乡村环境保护上是国际典范，如农副产品生产流程、乡村建筑、生态环境建设等均严格坚持可循环原则[8]。二是在发展乡村旅游方面，摒弃群雄逐鹿而采取抱团发展的思路，由东南乡村旅游集团（TSE）对乡村资源进行系统调查和统筹开发，乡村差异化发展，特色互补、活动多样，保持长期的人气和生命力[9]。市郊乡村民宿管理规范严格，其民宿业（B&B）在起源于伦敦周边并在英国发展超过100年，民宿分级制度（依据民宿的硬件设施和软件条件将乡村民宿分为4级）、经营法规（如《粉红书：旅游住宿经营法规》）、培训组织等体系成熟[10]。三是在体制机制方面，《乡村法》赋予了第三方评估机构（乡村委员会）监督和管理乡村规划建设的权利，可定期对所辖乡村的基础设施建设、乡村景观、人文景观因素的发展情况进行评估，不断提升乡村品质[11]。

b.巴黎市郊乡村振兴特点

巴黎市郊乡村农业功能多样、生态环境优越、乡村文化繁荣。一是大力发展生态农业，制定了生态农业法律和长期发展规划，建立了完善的质量标准体系，在消费方面政府强势要求所有食堂和餐厅菜谱至少20%为绿色食品，鼓励“家庭农园”作为都市农业的核心载体，农业生产之外兼具休闲、体验、教育等功能，为市民提供多元化的服务[12]。二是乡村文化塑造，通过建立自然保护区、历史遗迹保护区，以及“手工业企业装备奖励金”政策等抓手，对市郊乡村的历史遗迹、自然村落、传统工艺进行了系统的保护，在市郊乡村打造多个印象画家群聚绘画的地点，传承独具法兰西文艺风情的浪漫文化[13-14]。三是乡村旅游市场管理机制，如《马尔罗法》中制订了保护历史性街区的法令，《质量宪章》对民宿的住宅质量、服务质量和周围环境都制订了严格的规定和标准，“法国家庭农舍”品牌机构根据相关标准制定了“一枝麦穗”至“五枝麦穗”的评定等级，为游客的选择提供参考，运营上采用“农户+协会+政府”的联动机制等[15]。

c.东京市郊乡村振兴特点

东京市郊乡村的演化呈现出由面到带、再到分散的斑块形态演变，其乡村产业的发展是多功能相结合的一种模式，表现形式也多种多样，如市民农园、设施农业、观光农业等，强调各功能的协调发展，表现出很强的多元城乡互动模式[1]。主要强调了三方面功能：一是粮食安全的保证功能。市郊乡村的农业发展高度现代化，由政府和农协共同建立了一系列的农产品质量安全保障体系，通过多样化的产销方式（规模化、现代化生产，或农户向都市居民直销等），实现高品质农业供给，另一方面，日本都市农业的发展为城市提供了高品质的农业空间，以“体验农园”“优良田园住宅”等事业在城乡地区全面展开，成为城乡物质交流的桥梁。二是生态环境维护功能。通过对农林用地的精细化管理，完成物质循环系统，塑造高品质农林景观的同时形成二次（人工）性自然的维护，为城市供给生态资源[16]。三是城乡文化交流的腹地。通过保持传统文化（桧原村民间歌舞、祭祀仪式、绘画工艺等）[17]、发扬农耕文化（都市农园、田园牧场等）、引入现代艺术文化（越后妻有“大地艺术祭”等）[18]、建设乡村文化基础设施（乡村驿站等）等方式，塑造繁荣的乡村文化氛围，为东京地区社会文化的形成和维护奠定基础，如东京都世田谷区与川场村通过建设“乡村驿站”作为两地推进文化交流、农产品品牌建设、自然环境保护等合作的据点，通过以城带乡、城乡协作的思路开展各类交流活动，促进乡村繁荣发展[19]。另外，在市场制度方面通过《农工商合作促进法》限制工商业出资股份49%以下，提升农林渔业生产者参与“六次产业化”（鼓励农户搞多种经营，延长产业链条）的主体地位[20]。

由于工业化和城镇化进程的滞后，我国的乡村振兴尚处于初级阶段，逐渐向完善阶段过渡。党的十八大以来，北京市虽然在农业产业转型升级、美丽乡村建设、农村文化教育、医疗健康等方面都取得了较大进展，但与已经经历过“乡村衰败—乡村繁荣”的伦敦、巴黎和东京乡村相比，北京市郊乡村还有较大差距，主要表现为以下四点。

（1）北京市郊乡村环境不尽如人意。农村基础设施和人居环境在局部、细部“脏乱差”问题依然突出，农村环境边整治边反弹问题比较严重，与首都形象不相匹配。

（2）农村产业结构相对低端。乡村旅游、都市农业、休闲度假、智慧农业等发展不足，不能满足北京市民有机食品供应及休闲娱乐的需求。

（3）乡村风貌和传统文化衰落。北京市郊乡村受到城市空间挤压和经济社会渗透的影响，早已失去了乡村特有的风貌，文化特色单薄，缺乏首都应有的历史文化底蕴和民族特色。

（4）城乡基础设施和公共服务不均等。北京城乡的基础设施和公共服务设施差距较大，后续管理不到位，尚无法实现其他国际复合型首都的城乡基础设施均等（见表2）。

表2 现阶段伦敦、巴黎、东京、北京乡村发展情况对比表

资料来源：作者自绘。

与巴黎、伦敦、东京等复合功能型首都市郊乡村相比，北京市郊乡村不论是在农民收入，还是在产业发展、风貌特色、文化传承、设施建设等方面都还存在较大差距。在当前北京乡村振兴工作推进过程中，面临乡村与城市资源割裂独立发展的陷阱，并且尚未形成有效的将城乡旅游资源、市场资源、管理标准进行全市全盘棋发展考量的战略，亟需针对北京市郊乡村治理中的关键问题研究出台一系列切实可行的“快招、新招、实招”。