规划问道20 世纪初，区划(zoning)自从在纽约颁布实施后，逐渐成为全美高效管制城市用地的核心工 具，在提高公共资源配置效率、促进城市发展方面发挥了不可替代的作用。我国控制性详细规 划(以下简称“控规”)是吸收了美国区划管制技术，与中国原有城市管理体制相结合的产物 ，现已在中国有了 30 余年的实践历史。作为引导城市土地开发利用的核心工具，控规在中国 城市用地管制实践中取得了巨大成就。现如今，我国已步入高质量城镇化转型阶段，面临着治理能力待提升、 “大城市病”、乡村振 兴诉求、生态环境治理等一系列重大机遇和挑战。一方面，控规作为城市空间开发建设的核 心管制工具，过去 30 年的管制实践中始终存在着诸多问题，如调整变动频繁、指标设置不科学、 弹性空间不足、与城市总体规划衔接不到位等，很早就暴露出不能满足市场经济发展及城镇化 高质量发展对城市空间用途高效管制的需求，亦被国内学者频繁指出。另一方面，随着我国 空间规划体系改革正式进入实施阶段，作为“五级三类”中被保留的实施性规划，控制性详细 规划在功能定位、管制内容、治理方式等方面均发生了适应性改变。由此，为应对新时代高质 量城镇化发展和国土空间治理改革带来的挑战，在新的制度环境中，作为国土空间管制的核心 工具，控规在顺应国土空间规划体系构建过程中该如何“扬弃”以及如何调整成为紧迫议题。
纽约是美国第一大城市，也是美国最早实行城市用地区划管制的地区。区划最早作为一种城市 规划工具由德国莱因哈德·鲍迈斯特(Reinhard Baumeister)教授首创，并于 1891 年在德国法 兰克福全面实施。以德国区划模式作为技术来源，纽约在 1916 年于全美率先颁布《区划条例》， 主要用于控制大型和高层建筑，分离居住、商业和工业三大区。此后，美国其他城市仿照纽约 分别制定了各自地方区划。1926 年，美国最高法院正式确立了区划的合法地位。区划被视为一种警察权(police power)。警察权是制定规章的权力，通常与税收权、征用权并 行作为政府固有的权力之一。回归原始运行逻辑，区划是在平衡土地利用管制带来的好处及 其对私有财产的侵犯的过程中发展的，这一点也对区划本身产生了深远的影响。
第一，区划 旨在保护公众的健康、安全和福利，因其具有排他性，对区划的响应和执行过程中可以相对公 平地解决公民间因土地利用产生的利益纠纷。
第二，美国区划法规赋予城市政府非常大的权力， 同时也给予有关执行机构有限的自由空间，从而有意识约束他们的权力。因此，区划的管制内 容广泛而细致。
第三，从公民角度来说，区划推崇体现空间个人主义思想(spatial individualism) 的私人空间，在限制土地私有权的其同时也保护了私有土地的价值。
因此，所划的区域之间变 得越来越不具备兼容性。在 1950 年代以后，大部分城市开始采用扁平体系的区划(flat zoning)， 几乎所有城市都有体现私人空间特征的成片低密度住宅区。美国区划经历了从传统区划(conventional zoning)到现代区划(modern zoning)的演变。在传 统区划最先兴起时，美国正经历快速工业化城市化过程，区划的重点在于将住宅区从工商业区 隔离，保护公民健康、财产和福利。再加上汽车等新型交通工具的兴起，区划有效地解决了交 通不便和空气污染问题。然而，由于传统区划的限制性和排他性，其带来社会隔离、居住隔离、 城市形态单调、城市发展活力受阻等问题，对社会均等、公民福利与城市发展带来了挑战再加上二战以来，美国大规模持久化郊区化引起的城市蔓延、中心城市衰落、土地资源 浪费、生态环境破获等问题，自 1960 年代以来，以纽约为代表的各地方政府对传统区划进 行了新一轮修改。在新城市主义、增长控制、精明增长等新的城市发展理念下，新的区划指标、 区划类型及以弹性管制工具为代表的新区划技术开始逐渐被纳入区划管制体系中。随着美国城市化进程的发展和城市管理水平的提高，区划的目标与时俱进地从最基本的保障公 众健康、安全和福利，逐渐向实现城市绿色可持续发展及社会正义方向延伸。总体而言，区划 管制在不同阶段均取得了巨大成功，适应了不同阶段城市发展的需要，现已发展成为兼具严肃 性与灵活动态性的综合型城市空间管制工具。随着城市的不断发展，区划亦处在不断适应新形 势的变化过程中。
编制及实施程序
美国区划法规从内容编制到修改程序上，均采取了“自下而上”、多层次吸收民意的逐步审查 模式，既体现了对个人财产的保护，又可确保了管制内容被广大居民更好地接受并得以顺利实 施。各地方《区划决议》其颁布与修订最终生效皆由市议会决定，并受法院进行司法监督。以纽约为例，其《区划决议》的执行需由城市规划署、城市建筑署、城市规划委员会等多个行政 部门协作实施。具体来说，《区划决议》被颁布生效后，作为城市土地利用规划与管理的主管 部门，城市建筑署负责对《区划决议》内容的解释与执行，同时履行对《区划决议》的编制、 修订、研究、提供技术支持等职能;城市规划委员会负责城市在住房、商业、工业，交通、配 送、娱乐、文化、卫生等方面的资源配置工作，委员会根据区划条例规定对不动产使用、开发 和改造申请举行听证会并进行表决，在法律规定范围对以上申请进行环境影响评估。在管制内 容修改方面，纽约《区划决议》自 1961 年重新修订以来一直处于不断修改更新中，由于文本及地图内容会通过地理信息管理应用程序 Zola 以可视化形式向社会公开，公众可随时了解到规划 管制信息及土地利用情况，行政部门亦可随时根据公众需求调整区划内容。但区划内容的修改 必须经过法定的统一土地使用评审程序(Uniform Land Use Review Procedure)，经公众审议通 过且城市规划委员会批准后，由市议会颁布生效。
体系地位
经过近百年发展，美国形成了以城市总体发展规划为统领，以各种专项规划为指导，以区划等 执行工具为核心的土地利用管制体系。区划在美国各地方政府的城市规划与管制实践中起着极 其重要的作用。美国联邦法律明确界定了联邦、州、地方三级政府对城市用地利用管制的内容 和权限，其中，地方政府以区划法规为主要手段，对城市用地实施“精细化”“地块化”管制 以引导土地利用和开发。从权利配置来说，地方政府的授权受美国宪法严格约束，在不违背宪 法基本原则下，只要保证与城市整体规划发展一致，即可自行规范行政范围内的城市用地开发 利用。
美国区划管制范围只包括城市私人土地的开发建设，其以地块(plot)为核心管制单位，对全市 用地空间的管制建立在对城市三大基本功能区(居住区、商业区和工业区)划分的基础上，管制内容则相当综合，主要集中在用途性质、建筑体量、环境景观等方面。管制载体为具有法律 效力的《区划决议》(Zoning Resolution)，由区划文本(Zoning Text)和区划地图(Zoning Map) 组成。1960 年代后，为适应城市更新与市场变化对城市用地布局及开发强度的影 响，区划管制除了原有的三大基本用地功能分区外，以纽约市为代表的地方政府将特别目的区、 浮动分区、激励性分区、发展权转移等弹性用地管理机制也被纳入到现行区划体系中， 以实现对全市重点政治、商业、自然及历史文化保护地区的灵活用途管制。
图：纽约区划地图
纽约区划管制的弹性管制工具：
特别目的区(Special Purpose Districts)：为实现特定城市规划设计目标，而在如市中心、特色景区、森林区、 滨水区、历史街区等具有独特性的地区设立的特别管制分区。
激励性分区 (Incentive zoning)：以奖励额外容积率的形式来鼓励开发商在建设办公楼、公寓楼时将 广场、公园等公共设施建设纳入开发项目。
叠加分区(Overlay Zoning)：根据城市发展需要，在传统分区基础上通过取代、修正或补充等“补 丁”式手段叠加其他管控要求。
浮动分区(Floating zoning)：与叠加分区功能类似，通过文本形式对分区修改内容进行叠加说明。
发展权转移(Transfer development right)：在政府主导下，通过出售或转让的形式，使土地发展权在发送区与接收区转移，以提高接收区土地开发强度的行为。
美国区划体系对土地利用管制的成熟及精妙要义在于，对各分区单元(即地块)来说，其管制 内容是集战略性、全面性、详细性于一体的综合性管制规则。
法律效力
1820 年代，美国商贸部咨询委员会出台的《州区划授权法》(A Standard State Zoning Enabling Act) 和《城市规划授权法》(A Standard City Planning Enabling Act)的样本奠定了美国区划和城市 规划的基本框架。1922 年颁布的《州区划授权法》样本进一步规定了各州在其行政范围内实施 区划条例，确定采用统一的用地分类标准对土地进行区划。1927 年《城市规划授权法》样本首 次颁布，该样本条例规定了总体规划编制程序，明确了城市政府规划委员会应有的权利。作为 响应，许多州以此通过了他们自己的授权法，赋予了地方政府警察权。同时，许多州也通过了 总体规划法，要求地方编制总体规划。自此，美国逐渐形成了“联邦—州—地方”三级城市用地 分区管制体系。美国城市区划管制规则以《区划决议》形式呈现，并通过立法机关市议会审批 生效成为具备法律效力的区划法规，所有城市用地开发利用行为都受到严格管制。美国区划不 是简单意义上的用地规划，其本质是法，是城市用地分区利用中唯一可依的具有法律依据，包 括城市总体规划与其他专项规划等仅对《区划决议》的编制起参考作用。
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文章摘自：国土空间规划体系下美国区划管制实践对我国控制性详细规划改革的启示.国际城市规划:1-11[2020-03-20]
作者介绍：
张正峰 (通信作者)，中国人民大学公共管理学院，教授。
韩文静（第一作者），中国人民大学公共管理学院/香港城市大学人文与社会科学学院，博士研究生。
邱泽元，美国新泽西理工学院化学与环境科学学院管理系，教授
王梅，武汉市规划研究院，规划师
万成伟，中国人民大学公共管理学院，博士研究生
杨昔，武汉市规划研究院，规划师。
编辑：王健
原文始发于微信公众号（土地学人）：从纽约案例看美国区划管制实践
