规划问道城镇风貌是城镇的风采和面貌，文化是风貌的精神内核，空间特征是风貌的外在表现，而时间则展示着空间的进程。风貌具有基因，体现在地形地势、气候、生产模式与产业特点、建造技术与传统、宗教与崇拜、历史事件与遗存、文化习俗与生活方式等方面。城镇风貌本身又是一个庞大的认知对象，其要素非常多。以往对于城镇风貌要素的识别更多关注建筑的保护与分类，注重建筑单体的点状空间与街区线性立面空间塑造，而正确的做法应该是摒弃只做“一层皮”的面子工程，同时关注对城镇文化内涵与肌理的结构性把控，严格地保护好“底”，适当地发展“图”。
当前我国已进入城镇化的后半程，社会的主要矛盾是人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,城镇风貌受到公众的广泛关注，成为影响我国城镇化质量的突出问题。城镇发展的重点已从“量”的扩张转变到“质”的提升，城镇居民的需求已经不再只是数量的提升，而是包含了对生活满足感以及个性化的追求。城镇风貌是城镇特色的最主要体现之一，是城镇的软实力，传承和塑造城镇风貌特色是实现城镇化高质量发展、建设“美丽中国”的重要任务和本质要求,是惠及广大市民的民生工程。
一些西方后工业化的国家，近一二十年为了提升国家的软实力和综合国力，开始实施“打造美丽国家”的战略，从制度建设入手，推进和保障城镇风貌的改善和提升。中国是一个具有5000多年历史的文明古国，城镇风貌具有深厚的文化底蕴和丰富多元的地域特色。2017—2019年，中国城市规划学会受住房和城乡建设部原规划司的委托，开展了对中国城市特色风貌的评价研究。课题组以18个省、自治区、直辖市的50个城镇特色风貌区为样本，通过查阅报送资料和实地调研座谈，归纳出各风貌区在自然禀赋和人文特色两大方面的风貌特色要素，并选取50个城镇风貌区样本中具有地域差异性的9个城镇特色风貌区进行了实地调研和座谈，以摸清城镇特色风貌管控的地方经验与困境。
课题组发现，伴随着改革开放以来城市的快速发展，我国城镇中更新与保护的矛盾凸显，“千城一面”的问题普遍。在城镇发展建设中如何传承城镇的传统特色风貌，同时又能塑造出体现地域性、时代性的风貌特色成为城镇可持续发展的挑战。虽然多年来在我国城市规划工具体系中不乏对城镇风貌传承与塑造实施管控的考量，但是由于城镇风貌管控不仅仅是一个技术问题，而且常常成为与政治、经济、社会等紧密关联的、仁者见仁、智者见智的公众话题，尤其是在我国尚缺乏制度化的保障，所以其实施绩效喜忧参半、不尽人意。经过2018年中国城市规划年会城镇风貌学术对话论坛关于“城镇特色风貌保护和塑造的困与惑”的深度讨论，专家们形成的共识是：从推进高质量发展和提升城镇自身软实力的角度，需要对我国现行城镇建设体制下的城镇风貌实施管控，并且急需建立制度化的管控方法体系。
—— 吕斌
吕斌
( 中国城市规划学会副理事长，北京大学城市与环境学院教授、北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院教授，本学术对话主席 )
中国经济已由高速增长阶段转入高质量发展阶段，提高人民福祉是高质量发展的核心目的。城镇风貌是城镇特色的最主要体现之一，是城镇的软实力，传承和塑造城镇特色风貌是惠及广大市民的民生工程，是改善人居环境、实现高质量发展和建设以人民为中心的美丽中国的重要任务和本质要求。然而，改革开放以来在我国社会经济飞速发展的同时，城镇风貌发生了翻天覆地的变化，其中也不乏优秀的特色传统风貌趋于消失，新生的城镇风貌单调、雷同，缺乏文化品味和活力，甚至人地关系混乱、不和谐的状况。追究其原因之一则是缺失对城镇风貌有效管控的制度性方法，而现行作为法定规划的控制性详细规划在管控城镇风貌方面存在结构性、粗放性缺陷。因此，当前需要通过梳理和总结我国城镇风貌管控的现状特征和困惑，探讨高质量发展目标下的城镇风貌管控方法及制度化路径。今天本学术对话将围绕以下四个议题展开对话讨论：
(1)如何确定城镇风貌管控的底线和刚性约束；(2)城镇特色风貌与城镇空间魅力再生产的协同关系；(3)如何塑造市民友好的城镇特色风貌；(4)城镇风貌管控机制如何与现行城镇规划和治理体系契合。
陈天
( 天津大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师 )
我从天津的风貌管控实践来谈谈。过去30年城市建设快速发展，城市风貌快速变迁。从管理机制上讲，我国的城镇风貌管控总体是一个“自上而下”的过程，通过从总规、控规等上位规划的导控，再到景观、建筑设计对项目开发落地的管控，构成了当前我国城市风貌景观与格局的管控体系。
天津作为北方特大城市，在1860年开埠后存在过英、法、美、德、日、俄、比、意、奥等九国租界区域，不同片区存在着风格迥异的建筑群。因此，天津风貌管控实施更具有典型性、引领性，在其风貌管控的制度建设中，“自上而下”为主导的模式影响并决定了这20年天津主城区的风貌特征。总体讲天津市的风貌管控实践的成功离不开相关领导的高关注度、规划垂直管理的高效传导和建设管控实施层面的大力度等原因。
天津在实施具有典型“自上而下”特色的管控机制过程当中，上位层面坚持并延续了以城市历史文化风貌和生态格局保护为核心的原则，着重强调了许多功能性重点风貌带及节点的保护和打造。相应地，下位层面也涵盖了一些基层商业、社区生活环境的塑造。但是，在管控的过程中也存在着利益博弈的问题，即如何在政府的决策、风貌管控的要求和开发企业的诉求等利益之间达成一种共识，让政府能在城市开发管控的使命与开发企业的经济诉求，以及用户、业主的使用意向之间达成一个更好的平衡关系。就以往天津的情况讲，在这个过程中还是将政府的诉求和主导价值作为优先考虑。我们也看到了业界的一种反映，称之为风貌管控的“硬”式操作，天津的规划呈现一种比较“硬”的气质，或者说是一种政府唱主角“自上而下”的管控执行力较“强”的特征。规划管控从发起到落实均由政府主导推进，主管领导亲自关注，经常下到基层开会、听汇报与指导规划技术工作。天津的管控做法是通过城市设计层面的梳理提炼，逆向引导总规的修订，实现控规的细化并能指导具体地块开发条件。所以天津出现了由控制性详细规划编制引申形成土地的细分导则和城市设计导则成果叠加，也就实现了以城市设计和控规为核心的城市风貌管控技术平台。
未来的天津城市风貌管控除了需要认清通过风貌管控机制实现对城市形象的引领作用，还要认识到城市发展是物质空间规划与社会经济环境有机整合与互动的结果。例如，随着自然资源部的组建，国土空间规划助推了从多专业领域、多部门协同的视角对规划与风貌管控问题进行思考的诉求。多专业领域、多部门协同下的风貌导控可能涉及以下方面：第一是如何实现风貌管控机制建设上刚性与弹性的兼容，这是与管理学、经济学层面的交叉；第二是如何引导城市的风貌向生态文明建设上进行导控，这是与生态问题的结合，第三就是以人为本的规划，又是与社会学、人类学方面逻辑方法的整合，等等。
天津中心城区在以往十几年的开发中，重点做了海河沿线及历史文化风貌区的开发管控规划，也包括一系列重点地段和一些节点的开发项目，其目标就是把海河轴线打造成天津的城市名片与风貌走廊，当然这些项目的实施效果还是挺显著。
天津的规划是一种“硬”规划，所谓的“硬”就是指天津风貌管控实施落地这个过程执行力强，是先有上级政府的指导建议，经过上位规划批复落地，以及具体规划竞标设计实施与评审通过，再与下级的规划管理技术部门意图结合，形成最终的土地开发管控意向，项目执行落实是必须严格按照规划来实施的。这段时期的天津城市风貌管控，由于规划制度流程上的局限性，从客观讲可能市民利益诉求和相关开发机构诉求等并不会成为主要的考量点。当前，我们国家进入到发展模式转型的新发展阶段，即倡导生态文明优先和以人民为中心的新时代，这种传统上的比较“硬”的管控开发模式可能就有一些弊端。
在以生态文明价值为导向和以人民为中心导向的时代，在风貌景观管控层面，需不需要更多的专业服务于城市，服务于规划需求？同时，在管控操作模式上，能不能增加一些自由裁量的做法和机制，而不是都是非常“硬”的、完全的上行下效的“精英决策”模式？当然，这种自由裁量需要更大的管理运作成本。诚如荷兰规划师文森特·纳丁(Vincent Nadin)几年前所提到的：“从英雄到公民，规划师应有角色转变，有人在体制内推进改变是好事，他们可以采用更符合道德的姿态去影响决策过程，并把组织引导到更加符合道德的方向”。
匡晓明
( 上海同济城市规划设计研究院有限公司城市设计研究院常务副院长，中国城市规划学会城市设计学术委员会副秘书长 )
第一， 以文化品质为风貌内核划分类别。
城市风貌包括“风”和“貌”两个部分，“风”是城市风貌的内核部分，也可以说是文化部分。城市风貌管控的主要目的，就是要在传承和保护好即有风貌的同时，还要为当下的城市风貌创新留有空间，以呈现不同时期多样化的城市风貌拼贴。城市风貌的内核就是文化品质，文化品质反映在空间上，既传承着历史，也承载着当今的生活和生产以及创新。历史给我们留下了丰富的历史文化遗产，这个是我们的风貌内核。同西方一样，上海比较早期的风貌保护都是以这类历史文化街区为主，随着对历史文化认识的提高，现在也逐步把能够反映各个时代历史集体记忆的工厂、办公楼和住宅等都有所选择地纳入风貌保护范围，使一座城市能够展现出历史的沉淀。新城的风貌怎么确定与管控是一个难题，山水格局可以保留下来，但建筑风貌就需要大师们在传承中有所创新，同时这种风貌也要通过强势管控落实下去。例如拿破仑三世时期，奥斯曼的强势推进使巴黎形成了统一的建筑风貌。
基于这样的考虑，我认为城市风貌的文化品质整顿，重点来自于时间要素。可以通过时间要素的介入来整顿风貌类型的逻辑。空间是文化的显化，而时间是空间进程的展现。这样就可以引入时间的概念，把时间、空间和文化三个要素结合起来。基于此可以用时间为序列整顿文化品质，进而对城市风貌进行类别划分。在此我分了三类：
第一种是传统风貌保护类。这种是国际语境，遗产保护具有普世价值，是一种绝对的保护。
第二种是当代风貌导控类。这类在我国主要是针对中华人民共和国成立后至今的建筑风貌的整体态度。虽然有些城市风貌区的建筑价值可能并不高，但这里承载了诸多时代的印记，是我们集体记忆中值得留存的部分。
第三种是未来风貌指引类。这类风貌控制重在格局，意在现代与地域文化的结合，存在创造性，也存在争议。
第二， 以公共利益为公共政策达成共识。
风貌管控要上升为公共政策，其风貌要素必然具有公共利益属性。我认为这包括三个环节。第一是界定识别环节，第二是评估制定环节，第三是法定执行环节。这就需要对风貌要素进行识别，识别哪一些要素具有公共利益属性，进而才能作为公共政策？然后通过公共评估的方式进行政策的制定，通过政策的法定化以及执行和监督，共同形成一个逻辑自洽体系。
风貌管控内容识别的核心是这个内容是否能够达成公共利益。例如重要地区的天际轮廓线就是公共利益，再如上海黄浦江滨水空间和建筑都具有公共属性，滨水资源属于市民，不能被私人所占有，滨水建筑的高度影响了滨水空间的质量，这些就应该列入公共利益。我们要把这些公共利益转化为公共政策。但公共政策必须要理性达成，公共空间品质不是简单的个性宣泄和张扬，不然有可能损害到真正的公共利益。
第三， 以整体共生为协调理性构建结构。
任何一座城市的风貌必然是整体的。保护一个点或一栋建筑，不能形成风貌的概念。整体性是非常重要的，而整体性绝不排斥个性，正相反，我认为个性和多元性恰恰都属于整体性的一部分，多元性是整体性的必然组织部分。整体性意味着可能的中心性，整体性也意味着结构性，风貌体系具有结构属性。风貌管控必须经由结构性才能达成理性共识，才能使每个个体遵守。例如地标具有中心性，我们公认了地标的确定，也就确定了天际线的结构性逻辑，因此就构建了理性共识，从而在整体共识下各开发建设单位能够遵从这一逻辑。
第四， 以风貌分级为管控体系形成路径。
这种路径就是要形成管制的路径。各个城市制定相应的风貌条例和办法非常重要。例如重庆的风貌管控办法和上海制定的风貌管控条例，我认为这是一个重要的法治基础。当然目前这个条例基本上都是传统风貌地区的管理条例，上海和重庆都是针对中心城区一部分地区制定管理办法，接下来是如何建立全市层面的风貌管控空间体系的问题。
城市风貌空间体系的主要手段是分级，层级体系有利于上传下达。从宏观、中观到微观将各层级风貌管控内容通过依据融入到既有的规划体系之中。参考城市设计管理办法，包括总体层面纳入的管控，这个层面主要对应的是总体城市设计，这种要素往往分为刚性和柔性两种，总体层面的管控一般都不是以量化指标为主，目标绩效的管控要求大于量化的方式。中观区段层面就是以量化管控为主要目的，而微观地块层面是以实施为主。
第五， 以城市设计为技术手段编制图则。
风貌管控的最终落实还是要通过风貌规划和城市设计来具体整合完成。城市设计是落实和创造风貌的重要手段，通过城市设计这个平台可以把识别、保护、传承和创造结合起来；通过城市设计也可以把诸多风貌要素整合起来，形成一个综合性的管控图则体系。
吕晓宁
( 南京市规划和自然资源局总规划师，注册规划师，高级建筑师 )
我长期从事实践工作，想尽量把我认为南京这些年做的实践工作中，可能对大家有用的部分跟大家汇报一下。
第一是法定规划中所做的工作。第二是政府的和规划资源局发布的导则、技术准则工作。第三是这两年部里面布置我们做的城市设计试点工作。
法定规划方面，分别从总规层面、历史文化名城和详细规划来说。在我刚刚工作的时候，南京的历史风貌大家是非常有共识的，当时总规里总结了四个字，“山水城林”。社会各界人士都非常接受，不管是行政领导、还是其他各行各业的朋友谈起山水城林琅琅上口，认可度很高。每当发展项目与保护发生冲突的时候，大家都可以用这四个字评判价值取向是对还是不对，这确实也是一个好的概括。“山”是南京的“龙脉”，就是在城市建设最高峰的时候，也有很多人有意识保护。“水”大家都知道南京有江、有河。“城”，可以从两个层面理解，第一，南京城特点就是依山就水，从历史上看，南京从吴建都开始，城市始终就没有离开过明城墙的范围内。这个范围内随便哪个地方一挖掘肯定有文物，保护的需求很大。第二是空间上，从明朝起构建了四重城垣的空间结构。“林”，大家都知道，一直说南京绿化比较好，可能南京很早就把林荫道体系建立起来了。再加上近郊的山林绿化做得比较好，这是当时的一个特色。
在目前在编的国土空间规划里面，我们在第一条、第二条等等很多条款中都有风貌管控表述。在其中历史文化保护规划篇章里，坚持了既要全面保护，也要根据遗存价值评价划分历史城区和历史地段，确立分级保护的体系。本轮，又增加了第四块历史城区，就是现在市政府到太平门一带，从吴到南朝的宫城也在里面。由于开展历史文化保护规划比较早，所以我们的保护体系比住房城乡建设部标准多了历史风貌区和一般历史地段两个层级。
南京是中国近代史的起点，又是六朝古都，工作量非常大，工作意义重大。南京的历史文化保护走过三代，第一代以夫子庙为代表，当初最注重建筑特征，像叶菊华等很多著名建筑大师投入到这些工作中。第二代注重了街巷机理，南京经历了两次全社会的大辩论，从那时开始，南京开始注重街巷机理。从政府的角度讲就是放弃了就地平衡，这是很大的进步。于是就有了老门东等历史地段更新改造。到了现在，我们正在积极探索进行微更新，在小西湖也就是大油坊巷历史地段开展试点。几年前，我们举办了东南大学等在宁高校研究生暑期志愿者活动，这个工作现在由政府职能部门、地方政府及其平台、居民和高校专业人员共同参与，还在进一步做下去。甚至针对历史街巷的尺度开展了小型共同沟的实施研究。在这次工作中，我们开始注重产权边界、产权形式，尊重居民意愿。我们考虑怎样改善原住民的居住条件，如何保护传承非遗资源，恢复街区的活力。希望能趟出南京第三代保护的路径。
接下来介绍详细规划方面。我们过去保护工作的很多难题实际上从技术层面讲还有做得不到位的地方。当时查出来规划学理上的一个问题，没有办法解释清楚，就是控高50m，保护规划原稿是一般不超过50m，当时的市领导为了方便工作，去掉了“一般”二字。结果在依法行政的要求下出现了问题。我们这两年对此做了比较深入的工作，请王建国院士的团队做了一个《基于风貌保护的南京老城城市设计高度的研究》。价值取向第一要以南京历史文化保护为前提，分级管控。第二要海量的功能支撑、城市管控要素。第三要校验和整合已建成的经验。第四关注视觉的体验，同时还要关注城市发展的动力和规律。从城市理想构建中寻找内在机理。第五评判南京城市以前的建筑高度超建的问题。我们把老城区的6000个地块一一做了研究，得出了具体控高要求，然后把研究结果纳入控制性详细规划。还在市政府的层级发布了《老城高度管理规定》。这个控高，迄今未有突破。
简单说一下我们建立的导则，有《南京市设计成果技术标准》《南京市街道设计成果导则》《南京市色彩控制导则》《南京建筑设计导则》《南京市公共空间设计导则》和《南京市出让地块设计规定》。
最后介绍一下南京的试点工作。我们在实践中探索出“54321”的设计体系，即“五位一体”的工作体系、“四个层次”的编制体系、“三个阶段”的规划把控、“两种形式”的管控办法和“一套城市设计技术标准和成果”。
史怀昱
( 陕西省城乡规划设计研究院院长，教授级高工 )
结合陕西情况，我从宏观视角探讨建立一个体系化、层次化的城镇风貌管控系统。陕西省在省级层面强调宏观控制，制定城市风貌管控的技术管理规定，对关系城市风貌的一些重点要素进行明确并提出管控要求。在此基础上，突出核心要素的管控，从城乡公共空间入手开展特色风貌管控工作，并且将其法定化。出台了《陕西省城市公共空间管理条例》，强调城镇道路、公园、广场、绿地、体育场地、公共停车场、公共交通换乘站、城市滨水区域等城市公共空间的特色风貌塑造，将城镇风貌管控工作纳入到了法制化轨道。
这些是从制度化方面、政策方面做的工作。在具体城镇风貌引导方面，针对全省各地不同的地域，以及特点突出、具有特殊意义的区域分别提出了分区引导、特色地区重点管控的要求。自然地域特征是城镇特色风貌的重要基础。陕北黄土高原地区，有沙漠、黄土、长城等要素，在陕北城镇风貌管控工作中，必须强调与之对应的协调导引。陕南地区自然环境比较好，钟灵毓秀，城市建设必须注重和周围山水关系的融合，强调生态保护，显山露水。古城西安所在的关中地区，历史文化丰富，遗存众多，有着独特的自然特点和历史风貌背景，必须强调历史文化保护与城镇风貌塑造的关系。
此外，陕西还有一类地域跨度较大、文化联系较强、展示利用意义重大的特色风貌地区，例如黄河沿线地区。黄河流域在我国经济社会文化和生态安全方面具有十分重要的地位。陕西地处黄河流域中游，黄河自北向南在陕西省境内绵延超过600km，陕西的秦岭以北地区均属黄河流域，途经13县(市)。这一区域是国家“两屏三带”生态安全屏障重要组成部分，也是革命老区和红色文化传承地，同时还有壶口瀑布、乾坤湾等众多知名自然风光名胜。在整体上，首先划定风貌管控地区，对其城镇风貌进行区别管控。对于距黄河比较近的城镇，尤其是一些自然景观、历史遗迹、历史事件发生地，进行详细引导。例如位于清涧县的高杰村镇是黄河岸边一个小城镇，毛主席当年写作《沁园春·雪》就是在这里，还有诞生了《东方红》的佳县等地方。通过梳理沿黄地区一批有重要纪念意义的历史故事或历史事件的发生地，建立标识、完善展示系统，建设特色村镇，使其成为历史故事、事件展示地。利用这些特色空间，培育建设一些比较独特的，能展示当地特色的纪念性的场所和景观设施。从宏观引导，到具体落实，形成陕西沿黄河地区整体的风貌管控区。通过沿黄观光公路串联起这些文化展示节点，形成沿黄地区靓丽的风景线。在全面展示黄河文化的基础上，发展特色旅游、休闲度假、艺术创意等产业，不但塑造了特色风貌，也助力了区域经济发展。
除了黄河沿线地区，陕西秦岭也是一个具有鲜明特点的地区。区域内30多个县有着共同的地域特点，通过分层级对区域内的城镇、乡村、小城镇的风貌提出相关的管控措施。跨越行政区对具有共同文化、生态、环境背景的区域进行统一管控和引导。
彭瑶玲
( 中国城市规划学会理事，重庆市规划设计研究院副院长、总规划师，教授级高级规划师、注册城乡规划师 )
良好的城镇风貌是自然与人工双向作用，平面与立体三维管控、相得益彰的结果。过去我们在城镇形态塑造和形象表现上花的功夫多，在风貌管控和治理上研究不足、下的功夫不深。在城镇风貌管控上，我认为应重点处理好五大关系，抓住五项关键制度建设，以规矩成就方圆，用约束营造魅力。
具体而言，一是处理好自然山水与人工建设的关系，建立和完善自然资源调查和生态保护优先的城镇开发管制制度，划好保护的底线，控制好滨水临山建筑的风格、高度、体量等，将城镇轻轻放入大自然之中。特别是重庆这样的山城和江城，两江环抱，青山纵隔，城市与山水咬合得非常紧密，城市与山水关系处理得好是特色，处理不好是败笔。过去重庆很多高层住宅建在了江边，现在重新明确沿江以低多层坡屋顶公共建筑为主，建筑后退江岸一定距离，形成向江面梯度跌落的建筑空间形态。
二是应处理好城镇建设中经济效益与社会和环境效益的关系，建立以社会和环境效益优先的城镇建设用地开发管制制度，明确规定建设用地性质、容积率、建筑密度、绿地率等，不能让城镇建设为开发商和经济利益所绑架，对于事关城镇风貌的关键地块出让，应采取方案招标方式，而不是价高者得。
三是处理好历史传承与创新性发展的关系，建立和完善历史文化资源调查和历史文化遗产保护与建筑创新激励制度，既要使城镇有看得到的历史，可触摸得到的乡愁，又要推动创造符合时代科技人文发展的建筑文化精品，让城镇各个时代、各个时期的优秀文化和建筑能够各美其美、交相辉映。
四是处理好总体控制与局部放任的关系，建立城镇建筑风貌统筹规划和意图传递制度。要通过城镇风貌统筹规划，立规矩，设底线，放弃一些在建筑风格、色彩、高度、屋顶形式等方面随心所欲的自由，明确建筑创作的底线和回旋空间。
五是处理好存量治理与增量提升的关系，建立和完善城镇有机更新制度和生态修复制度，通过制度，修补完善功能，修复被破坏的生态，解决既有城区在外观形象和内在功能上适应现代发展需要的问题，并依托精心创意与设计，提升增量空间品质。
黄文柳
( 杭州市城市规划设计研究院副总工程师，城市设计中心主任，教授级高工 )
首先在城市整体层面，建议做两方面工作：第一，是要识别出对城市整体风貌特色具有重要价值的地区，必须建立系统保护的科学技术体系和强有力的管控机制，如制定条例，提炼最重要的刚性量化要求，并建立从规划到设计层次传导的项目管理决策机制。以杭州为例，城市整体风貌最核心的特征是自南宋以来延续至今的“三面云山一面城”历史空间格局，随着民国时期城墙的拆除，历史上城归城、湖归湖的格局转变为城市与西湖自然人文景观紧密结合在一起的城湖合璧的空间关系。但是，自20世纪五六十年代开始，西湖四周建设一批宾馆饭店，到1980年代末期，西湖东岸开始出现高层建筑，城在“长高”的同时，湖在“变小”，“城压湖”的问题变得日益严重。为了解决西湖东岸城市“长高”的问题，1990年代初，杭州开展了西湖景观保护的规划管控研究，把近湖地区高度控制纳入总规，对重要建设项目组织西湖景观分析等工作。特别是通过西湖景观分析，将拟建项目方案与西湖东岸照片拟合在一起，看建成后的效果，并组织专家论证后再由规划部门或者市委市政府讨论决策。即便如此，西湖东岸特别是近湖地区以外更远的地方仍然在生长，甚至仍有高层建筑从山的后面冒出来。直至2007年随着西湖申遗工作启动，在全面系统地评估西湖所具有的历史文化价值、景观审美价值基础上，杭州建立了一个与西湖所具有的中国古典山水审美相契合的城湖空间景观控制体系。同时建立分层的管理机制，即将遗产区内建筑高度、建设量等最核心的景观控制要求纳入管理条例；对缓冲区进行限高分区并纳入总规；对缓冲区外其他可能影响西湖景观的城市地区制定基准高度，在控规编制、规划条件研究、建设项目方案阶段结合景观分析论证，形成多层传导的管理机制，使“城压景”的问题得到有效管控。此后，杭州在运河、西溪湿地、钱塘江两岸地区都延续了这种风貌管控机制，使整体风貌特色得到有效保护和延续。
第二，是要梳理城市风貌保护和建设过程中存在的普遍问题，有针对性地制定技术导则。杭州总体城市设计导则中，重点关注了单个建设项目风貌问题因集中反映在特定地区后所产生的群体问题的规划控制管理。例如有机场限高的地区，无论更新或是新建，存在因单个项目开发过程中都过度追求最大强度，造成一样高、“剃平头”的天际线问题，导则提出了建筑组群错落、色彩分组的管控要求；再如东西向河道或者快速路沿线，存在建设项目利用城市空间的日照间距，把大板楼放在最北边并布局高低配的问题，导则提出了高低建筑比、视线仰角、建筑面宽和通透率的组合控制要求等等，以保持杭州富有江南韵味的建筑尺度。总之，导则是面向基本面和一般地区的，分底线性要求和适宜性引导，同时要避免在使用过程中当成“标准”或“规范”的僵化管理，需要有管理人员的审美能力和管理水平相匹配。
其次在片区层面，建议结合城市设计和控规采取因地施策的多元化路径。上海的街道设计导则在既有街道和新建道路风貌方面都能发挥作用，但杭州的街道导则落实情况则不理想，部分原因在于技术要求与管理应用部门的事权能否有效衔接。另一方面，杭州在片区层面最有效的工作是适应实施需要开展的重点地区城市设计，如推动传统工业园区转型的创新园区城市设计、结合重大事件的亚运村地区城市设计等，然后通过将城市设计落入控规、开展运营与设计一体化的方案招标、带设计方案出让等方式，做到从城市设计到建设项目落地实施整个过程中的景观风貌延续。每个城市可能会有不同的管理路径。
张卫华
( 安徽省城乡规划设计研究院所长，教授级高工 )
首先，我觉得今天讨论这个话题非常有必要，顺应了新时代的城镇未来的高品质发展、高品质生活的需求。我们认为风貌管控的塑造，一定要有三个方面的内容。第一，城市设计一定要加强；第二，建筑管理一定要加强；第三，历史文化风貌一定要受保护。在这样的基础上，把原来的城镇特有的地域环境、文化特色、建筑风格予以保留，这样的风貌管控会有比较好的效果。
其次，城镇风貌管控的未来法制化路径有三个共识，第一是城镇风貌包含城市和小城镇两级，城市和小城镇的尺度不一样，他们的管控关注的重点内容应该是有区别的。第二是风貌的“风”和“貌”是两个方面的涵义。“风”应该是非物质形态的，“貌”更多是物质形态的，两者要统筹。第三要坚持不同层次，风貌管控的内容一定是宏观、中观、微观三个层次的，每个层次关注的重点，包括设计层面、管理层面和操作层面都有侧重点。
下面对安徽省的做法做一个介绍。安徽省在2015年到2017年分别做了一些顶层设计，首先从宏观层面对安徽省地域文化、对每个城市的总体定位做了总体的分析。其次编制了《安徽省小城镇的风貌设计导则》，这在我们国内不多见。当时反响不错，有效指导了安徽省小城镇的城市设计、风貌控制和指引。这几年的实践当中，分别关注了城市、县城、特色风貌区三个层面的风貌管控问题。第一，是城市整体层面，如果大家了解安徽的铜陵市，应该清楚她过去是一个矿产资源禀赋比较好的城市，1990年代末城市转型发展，对城市风貌塑造花了很大功夫，对开山采矿的问题进行生态修复，把营造山水格局和城市风貌塑造、城市品质联系起来，弥补了总体规划所缺失的实际管控要素，同时对下一步的控规进行引导，从宏观层面很好把握了铜陵市的城市特色。第二，是我们的一个小城市(县城)，皖南黄山市的黄山区，更多强调中观和微观层面。从规划设计、操作层面等更加强调现状资源的调查、与法定规划的衔接、制定项目库等，同时注重部门协调。规划为主管部门，建设部门一定是在建筑整治方面做工作，园林部门更多在环境、城中村的改造中做具体的方案和引导，宣传部门更加强调风貌规划、风貌特色、风貌品质的宣传，总体风貌管控做得比较实。第三，在特色风貌区这个层面，我们选择了巢湖风景区周边12个小城镇作为研究对象。合肥市政府对这12个小城镇的风貌管控和引导非常重视。在做风貌控制之前，先做了一些基础的调研，包括环湖小城镇的建筑风格、历史文化资源等。同时强调对每个小城镇的产业、特色进行分类分级，这样把整个环湖12镇总体品质概括出来，为下一步对规划项目的引领和控制打下良好的基础。同时，我们抓住风景区对环湖12镇的控制要求，合理选择因素和因子。最后实现了与巢湖风景区相协调的风貌管控的要求。
吴晓雷
( 青岛市城市规划设计研究院规划三所所长，高级工程师 )
首先介绍一下青岛城市总体的情况。青岛是滨海度假旅游城市、国家历史文化名城，一直以优美的海滨自然风光、“山海城一体”的城市空间格局、“红瓦、绿树、碧海、蓝天”的特色风貌而著称。青岛的风貌保护工作开展比较早，我总结有五个方面的特点。
第一就是具有突出的历史延续性，久久为功。青岛是1891年建制，至今有120多年的历史，这期间的十余版城市规划都有城市风貌保护篇章。在规划指引下，老城区的特色风貌也得以完整保留下来，这和历届政府、广大市民对历史文化和风貌保护的重视是密不可分的。二是风貌管控法制化建设和保护规划“双轨并进”，从特色风貌管控逐步向全域实施管控。青岛市风貌保护法制化建设在我国属于前列，1990年出台全国首例风貌保护地方政府规章《青岛市城市风貌保护管理暂行办法》，2002年，编制完成了《青岛历史文化名城保护规划》，这之前主要是针对历史城区进行风貌保护。2014年，出台了全国首例城市风貌保护的地方性法规《青岛市城市风貌保护条例》；2015年编制了城市风貌保护规划，开始在全市域范围内实施风貌管控。三是通过建立《风貌保护名录》(以下简称《名录》)的方式，明确全域层面风貌管控的底线约束。城市风貌和构成风貌的特色要素之间就像“森林”与“树木”的关系，是整体和个体的关系，实施风貌管控必须先识别这些特色要素和个体。我们在全市域范围内先期开展了风貌保护要素的普查工作，将5300处风貌要素纳入到《名录》；《名录》经过市人大和市政府的审批，上升到法定层面来进行监督和管理。第四个特点就是建立了全域的风貌管控体系。在全市域层面加强对整体山海风貌格局的管控，开展了各种控制线的划定工作，并针对山体和海岸带等特色区域实行市级统筹、统一规划，出台了系列保护和管理条例。在中心城区采用“总体把控、分类分区管控”的方法；总体层面把控“山海城一体”的整体风貌格局，管控山边、海边、山海之间的通廊；分类管控主要从自然本底保护、城市高度形态控制、老城传统风貌保护、新城塑造引导四个方面进行；同时把中心城区划分为21个风貌单元进行分区管控。第五就是运用大数据和数字化的技术平台来辅助风貌管控和项目审批。我们院协助规划建设主管部门在历史城区和城市新区采用倾斜摄影技术和三维实景合成技术，建立了项目审批管理平台，用全角度的实景分析工具，辅助项目审批和政府决策，起到了很好的效果。
目前，我们在实际工作中也遇到一些困惑。例如当前风貌管控措施主要通过城市设计图则的形式来落实，是非法定的，由于城市建设涉及非常多的部门，很多管理者对这个图则要求的理解程度不一；在“放管服”的背景下，如何体现审批的理性公平，如何保证管控措施能够有效实施，这个尺度不好拿捏。再有就是在以原居民搬迁为主要形式的旧改推进下，老城区不断衰退，像青岛这种典型的北方城市，受到当地消费习惯、老城区人口结构性问题等因素影响，如何实现大量的老旧建筑的活化利用，传承历史文脉，实现老城有机更新，也是个很困扰我们的课题。
对于全面推开城镇风貌管控法制化，我认为是非常必要的。法制化是风貌管控能够落实的法理依据和实施保障，同时也是全民层面实施风貌保护和风貌管控的底线约束。但是管控措施一旦立法形成法律条文，就没有试错机会，更没有议价空间，很容易造成管理上的“一刀切”。从这个角度来说，先编制规划，进行差异化的管控；然后再进行提炼总结，转化成立法，也不失为一个好的选择。另外，城市设计作为风貌管控的有效手段，应将城市设计内容以定量或定性的形式列入地方法规，赋予城市设计法律地位，落实到用地规划设计条件中，指导项目后期设计和建设，天津和深圳在这方面的做法就很值得学习。
最后，风貌管控既要有自上而下的法制化的刚性约束，也应该有自下而上的全民参与，培育广大市民对美好家园建设的主动性和责任感，归属感和获得感，使风貌管控真正能够在城市管理者和广大市民之间形成价值共识，这比单一的从制度和技术层面推动更为重要。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【探索与行动】城镇风貌管控的制度化路径
