深圳城市更新与土地整备的联动： 案例实践与政策反思

1.1 发展脉络与政策内涵

（1）城市更新的发展脉络与政策内涵

城市更新延续自深圳自20世纪90年代开始的旧城改造，以及2004年开始正式推行的城中村（旧村）改造[1]，至2009年出台《深圳市城市更新办法》，深圳以不断完善的政策体系为支撑，开启了城市更新规范化、规模化发展的道路。作为深圳城市更新的基础和核心政策，《深圳市城市更新办法》赋予“城市更新”的概念内涵为：由符合《深圳市城市更新办法》规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村以及旧屋村等）进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。

此后，随着《深圳市城市更新办法实施细则》、三版《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》等主干政策，以及涉及历史用地处置、地价测算、清退用地处置、保障性住房配建、容积率审查等方面的专项配套政策的相继出台，深圳在市级层面建立起了相对完善的城市更新政策体系。城市更新这一以市场为主导的存量土地再开发活动在得到更具体的实施操作指引的同时，也受到更多规则的约束[2]。

2016年，在城市更新“强区放权”改革要求下，《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》出台，《深圳市城市更新办法》也于同年得到修订，依据以上两个政策，各区先后出台了针对本辖区的城市更新实施办法以及相关的资金、工作组织等配套政策，在市级城市更新政策体系基础上，区级城市更新政策体系进一步完善[3]。同时，根据城市更新在实施过程中所遇到的问题，深圳在市级层面针对城市更新工作涉及的重要技术领域和具体流程，开展了相关政策研究，并于2017年到2018年，密集出台了一系列关于城市更新单元计划管理、单元规划管理、土地分宗、旧屋村范围认定、土地信息核查、外部移交公共设施用地管理等方面政策文件，更新和补充完善了现有的城市更新技术体系，使得城市更新制度得到进一步优化。

（2）土地整备的发展脉络与政策内涵

2011年深圳出台《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》，首次提出“土地整备”的概念。这一概念的提出主要是由于社会经济的发展要求更多重大产业项目和公共基础设施的落地，城市存量土地的再开发也需要以解决土地历史遗留问题为基础，同时以城市更新为代表的市场手段在满足这些需求方面所发挥出的功效有限，在这种政府必须发挥“看得见的手”的作用的时候，深圳市基于原有的土地征收、土地储备等相关制度，建立了一种新的政府主导的存量土地再开发路径。

根据《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》，土地整备被定义为立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入全市土地储备的活动。这一定义体现出土地整备将原来的房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、土地储备等手段都纳入了一个统一的政策框架之下，基于对这些原有政策的继承和综合，进行了改革创新[4]。

《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》的出台标志着深圳市土地整备制度的正式提出和初步建立，在土地整备项目的实施过程中，涉及到的土地征收行为参考《深圳市土地征用与收回条例》予以具体操作实施，房屋征收与补偿按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》实施。然而，随着土地价值的快速攀升，原权利人对土地和房屋征收补偿的要求也水涨船高，土地整备已有的补偿方式和标准对土地利益共享方面考虑不够，难以达到原权利人的期望，延缓了土地整备的进程，也使得土地整备在快速为公共基础设施和重大产业项目落地提供空间支撑方面所能发挥的作用大打折扣。

在此背景下，深圳基于坪山区的探索实践，提出了“利益统筹”的土地整备模式。2015年，深圳出台《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》，明确了“整村统筹”和“片区统筹”两种利益统筹土地整备模式，通过“政府与社区算大账，社区与居民算小账”的方式，以“土地+资金+规划”的补偿手段，更好地解决土地历史遗留问题和土地增值收益分享问题，加快了土地收储的进程[5]。此后，随着一系列配套政策和《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》的出台，土地整备利益统筹政策体系得到了不断完善。

1.2 政策要点与实施要求

基于上文的分析，可以看出现阶段深圳土地整备政策体系主要包含了传统的土地储备和房屋征收与新型的土地整备利益统筹两种运作类型，这两种存量土地的改造路径在改造对象、实施主体、实施成效等方面既有相同点也有不同点，与城市更新相比更是存在较大差异。

就改造对象而言，城市更新的改造对象包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等，同时受到政策约束，这些改造对象的合法产权比例通常需要达到60%以上；房屋征收的实施以实现公共利益为出发点，改造对象必须是出于这一原因而需要实施征收的房屋；利益统筹土地整备则侧重于对原农村实际掌握土地进行改造，但无需区分这些土地是否具有合法产权[6]。

从实施主体来看，城市更新主要由市场主导，在逐利本性的驱动下，市场主体往往挑选合法用地比例较高、建筑密度较低、权属关系较为清晰的区域进行更新改造，这些区域的改造在时间和货币成本上都更为低廉，有助于实施主体获得更为可观的利益。同时，由于补偿标准是由市场主体和原权利人自主商定，市场主体也愿意支付较高的拆迁补偿，原权利人对于这一改造方式的接受度较高；房屋征收则由政府主导实施，其补偿方式和标准也在较大程度上受到政策约束，不如城市更新灵活，因而在多数情况下不受原权利人欢迎；利益统筹土地整备创新性地提出了政府主导、社区主体、市场参与的实施方式，在补偿方式和标准上给予社区和居民更多自主权，对于无法纳入城市更新项目范围土地的原权利人而言，这种路径的接受度正不断提高。

从实施成效来看，城市更新的实施主体以经济利益最大化为目标，主要开展高强度的房地产开发，但由于这类项目在空间上分布较为零散，在推动产业发展方面的效果也不理想，因而难以保证城市的整体利益；房屋征收在满足单个重大公共基础设施、重点产业项目落地需求方面发挥了一定成效，但由于房屋征收项目本身推进不易，这一效果也在一定程度上弱化；利益统筹土地整备则由于实施范围广、方式较为灵活，在成片释放土地、支撑公共基础设施和重大产业项目落地、解决历史遗留问题等方面都能够发挥较好的效果。

深圳城市更新、房屋征收、利益统筹土地整备政策要点及实施要求比较（图片来源：作者自绘）

1.3 主要矛盾

由于城市更新、房屋征收、利益统筹土地整备三种改造路径在改造目标和改造对象上各有侧重，深圳许多实际项目常常会同时利用这三种手段来实施存量土地再开发，但不可忽视的是，在三种路径各自为政、联通不畅的情况下，往往会对彼此产生负面作用，影响片区更新改造进程。

具体来说，房屋征收拆迁标准较低且较为刚性，而城市更新由市场主体和原权利人协商确定拆迁补偿标准[7]，利益统筹的补偿标准也由社区与居民“算小账”，相比之下，后两种路径的补偿标准更具弹性且往往能够达到一个较高的水平，对城市改造补偿市场造成重要影响，房屋征收项目受此影响，推进难度加剧；社区和居民对城市更新接受度更高，但随着前期城市更新项目对合法用地的使用，剩余的合法用地越来越少，对于合法用地比例本来就低的原特区外地区而言，这一问题更为严重，导致多个开发商和社区已经达成初步意向的更新项目实际上无法纳入计划；而利益统筹项目的周期则相对较长，难以满足公共基础设施、重大产业项目快速落地的需求。

例如，坪山区南布社区整村统筹土地整备项目2011年启动，历时5年完成四方框架协议（由城市更新和土地整备局、市规划和自然资源管理局坪山管理局、坪山街道办事处、社区股份合作公司共同签署）的签订和开发合作方的引入，到2019年仍然在推进过程中，耗时10年项目仍未完成。类似的还有坪山区沙湖社区整村统筹土地整备项目，该项目同样于2011年启动，至2019年为止仍处于继续推进阶段。

为解决以上阐述的各种问题，需要对房屋征收、城市更新、利益统筹土地整备之间的联动机制开展研究，寻求三者相辅相成、互相协作，发挥各自优势合力推进片区存量土地再开发工作的方法和路径。

2.1 城市更新与利益统筹土地整备联动案例

土地历史遗留问题在深圳原特区外大范围存在，需要通过开展利益统筹土地整备来解决。但是城市更新在很多社区也已经介入，社区配合城市更新的积极性更高，导致利益统筹土地整备项目推进受阻。同时，城市更新又常常面临合法用地指标未达到政策门槛的问题，难以单独推进。在此背景下，将两者联动实施，将利益统筹土地整备项目的留用地指标调入城市更新项目，而由城市更新项目来解决利益统筹土地整备的拆迁补偿和安置问题，对于两类项目的顺利推进都将起到有利作用。城市更新与利益统筹土地整备的联动以坪山区田头社区的实践为典型案例。

（1）基本情况

田头社区位于深圳国家高新区坪山园区南片区，为推动片区规划落实，保障一系列大型公共基础设施和重大产业项目落地，需对田头片区内建设用地进行再开发，一并解决社区范围内的历史遗留及征转地问题。社区目前建成区用途以工业和居住为主，社区实际占用的土地中，合法用地较少，比例不足60%。

（2）主要问题

田头社区部分区域已经达成了城市更新意向，但尚未纳入城市更新计划，且合法用地比例较低，不满足城市更新政策门槛要求。同时，田头社区还有部分区域分别涉及房屋征收项目和城市化转地项目。城市更新项目难以单独推进，房屋征收和城市化转地项目又由于在补偿方式和标准上无法满足社区和居民诉求而推动困难。

（3）解决方式

综合以上田头社区所面临的城市更新、房屋征收、城市化转地问题，坪山区提出以城市更新与土地整备联动的方式解决田头社区空间释放问题。如下图所示，首先将房屋征收、城市化转地范围打包申报利益统筹土地整备项目，按照利益统筹土地整备政策核算留用地，并将留用地指标调入城市更新项目，使更新合法用地比例达到64%，满足城市更新政策门槛的要求，可纳入城市更新计划。然后由城市更新项目实施主体统筹解决田头社区涉及的所有拆迁和安置问题，同时政府合理拨付土地整备资金。但城市更新单元规划编制时原拆除范围仍然保持不变，不涉及利益统筹土地整备范围。通过将房屋征收、利益统筹土地整备、城市更新三者联动起来，田头社区较好地解决了房屋征收和城市更新的问题。

2.2 房屋征收与城市更新联动案例

深圳部分原特区外地区公共基础设施欠账较多，有多个交通、医院、学校以及产业项目需要落地，房屋征收任务较重。同时，这些区域也有大量的城市更新项目立项需求，使得更新项目与征收项目临近的情况经常出现。由于两者补偿标准悬殊，导致房屋征收项目推进困难，需要与城市更新联动实施。此种联动的做法在坪山区、龙岗区、宝安区都得到了运用，以下以龙岗区碧新路、丹荷路的做法为典型案例进行详细介绍。

（1）基本情况

碧新路与丹荷路交汇区域位于宝龙街道,地处龙岗中心和坪山中心之间，地理位置优越。丹荷路是连接两地的重要通道，主要承担各个功能组团之间的客货运交通。碧新路以双向六车道为城市主干道，是加强宝龙片区与周边联系、支撑东部中心建设的重要骨干交通道路。然而碧新路以及两条道路交汇处的拆迁进度严重滞后，碧新路“断头”十年迟迟没有解决，丹荷路碧新立交匝道建设也受到影响。

（2）主要问题

碧新路、丹荷路房屋征收项目与洋桥与汉田片区、马桥片区、水一水二片区三个城市更新项目临近，同时项目范围包含较多树木、围墙及花木场等非建筑物征拆对象，补偿标准相对较低，与业主期望的按照城市更新标准进行补偿差距较大，导致项目推动严重受阻。

（3）解决方式

在城市更新项目专项规划征求意见阶段由街道办事处提出将碧新路、丹荷路征迁范围内的剩余建筑量与周边城市更新项目捆绑实施拆迁，城市更新局接受这一意见并要求开发主体落实。最终两条道路的剩余建筑量由临近的三个城市更新项目根据就近原则分别进行捆绑并实施拆迁。下图简单示意了房屋征收项目中受到补偿标准影响而产生的剩余拆迁量，与其周边的城市更新项目按照就近原则捆绑实施的机制。

2.3 房屋征收与利益统筹土地整备联动案例

房屋征收、利益统筹土地整备是政府主导的落实公共利益与产业空间的重要手段。房屋征收是一种补偿方式较为单一、补偿标准较低、可快速组织实施的政府收储模式，但被拆迁户接受度不高，导致项目停滞。利益统筹土地整备是成片释放土地空间的有效路径，补偿标准也较为合理，被拆迁户基本可以接受，但其协调主体和利益比较多，实施周期比较长。而房屋征收与利益统筹土地整备的联动能够扬长避短，有效解决重大项目的快速落地问题。坪山、光明、宝安、龙岗等区域均对此种类型的联动开展了实践探索，以坪山区南坪三期沙湖段的实践为典型案例。

（1）基本情况

南坪三期规划路线全长21.5公里，纵穿碧岭社区、汤坑社区、沙湖社区、江岭社区、沙壆社区、坪环社区、石井社区、田头社区八个社区，属市重大项目。其中，沙湖段涉及私宅17栋15户，被纳入房屋征收项目范围。

（2）主要问题

2013年6月南坪三期征收拆迁项目启动，但由于其中沙湖段同时涉及沙湖社区整村统筹土地整备（2012年纳入试点），当地居民了解到整村统筹补偿标准比政府市政拆迁补偿标准更高，普遍不认同按照市政拆迁标准进行补偿。同时，整村统筹土地整备除了货币补偿以外，还提供产权置换作为另一种补偿选择。在此情况下，原业主担忧现阶段的征收拆迁会影响其未来参与整村统筹的权益，配合拆迁的积极性不高，致使拆迁谈判工作陷入僵局。

（3）解决方式

为推进南坪三期沙湖段的拆迁工作，坪山区决定将沙湖段房屋征收纳入沙湖整村统筹土地整备项目中解决，由沙湖股份公司提前开展沙湖段土地整备工作。具体的实施方式如下图所示：整村统筹土地整备启动前，先由坪山办事处对被拆迁户进行货币补偿，被拆迁户将产权证明移交到坪山办事处。整村统筹土地整备启动后，当整村统筹补偿安置标准与前期已经支付的货币补偿标准不一致时，被拆迁户有两种选择：第一，选择货币补偿，则沙湖股份合作公司按照“就高不就低”原则对被拆迁户补足差价；第二，选择产权置换，则沙湖股份合作公司给予被拆迁户建筑物产权置换权益，但被拆迁户需退还前期所得到的货币补偿。

另外，坪山办事处所支付的征收补偿费用在沙湖整村统筹土地整备项目内统一结算，这就意味着这部分征收货币补偿将在整村统筹土地整备的“大账”中进行核销。利用这种房屋征收与利益统筹土地整备联动的方式，坪山区顺利完成了南坪三期沙湖段房屋征收的全部补偿工作。

从以上案例实践可以看出，对于解决城市更新、房屋征收、利益统筹土地整备项目在实施过程中所面临的问题，采取适当的方式进行联动能够取得较好的效果。然而，如果想要将城市更新与土地整备联动的做法进行推广应用，还需要从联动目标、原则、策略、要点等方面进行审慎的思考和严密的政策设计。

3.1 联动目标与原则

（1）联动目标

城市更新与土地整备联动的总体目标为撬动土地价值，全方位提高城市综合发展水平。这一目标包括三个方面的内涵：一是激活存量土地，充分盘整土地资源；二是实现公共价值，提升公共服务质量；三是打通政策通道，发挥政策联动优势。

（2）联动原则

城市更新与土地整备联动的实施同样需要遵循一定的原则。一方面，为了同时满足存量土地再开发过程中政府、权利人以及市场这三个主要利益主体的诉求，在联动过程中需要遵循效率与公平兼顾原则。市场主体在土地再开发过程中主要追求效率，即项目尽快立项及实施，而权利人在再开发过程中具有公平诉求，希望邻近区域拆迁补偿标准相接近。政府在联动过程中则需要兼顾公平与效率，既要实现各方利益的平衡，也要推进公共基础设施尽快落地。另一方面，联动的实施还需要遵守审时度势原则，即政府需结合不同时期区域发展的情况、需求以及在不同阶段各土地再开发路径的发展特点来制定相应的联动方案和策略，把握联动应用的边界和程度。

3.2 联动策略

依据联动的目标、原则以及对三种类型联动典型案例的分析，可以推断出政府应该根据区域土地再开发导向、各个项目的具体情况来决定是否实施联动，以及选择哪种联动方式。

具体来说，联动策略主要包括两个方面：第一，根据区域土地再开发导向决定是否实施联动。政府应该根据一定时期土地再开发的政策环境、对开发方式或模式的倾向等方面去判断是否应该启动联动机制；第二，根据各个项目的具体情况来决定是否实施联动，以及如果采取联动方式，选择哪种具体类型。

对于房屋征收项目而言，当其周边有城市更新项目或利益统筹土地整备项目时，是难以单独推进的。此时应考虑将房屋征收项目与周边的城市更新或利益统筹土地整备项目联动实施。从城市更新项目的角度分析，由于其更充分运用市场力量进行土地再开发，补偿标准相较于房屋征收项目更高，推进阻力一般较小。

对于周边有房屋征收项目的城市更新项目，应考虑扩大城市更新拆迁范围，协助房屋征收项目实施，实现公共基础建设与城市更新建设同步推进。当项目范围内有合法用地指标不足的问题时，可以考虑与利益统筹土地整备项目联动实施，或者通过完成外部移交用地拆迁工作增加合法用地指标。

对于利益统筹土地整备项目而言，如果其周边有房屋征收项目，应考虑与房屋征收项目联动实施，协助房屋征收项目推进。当项目范围内有留用地指标无法在本项目范围内安排时，则考虑与临近的城市更新项目联动实施，合理分配留用地指标并协助城市更新项目推进。当利益统筹土地整备项目范围内有急需落地的公共基础设施或重大产业项目时，应采用先货币补偿，后“退钱换房”或补足差价（如果有差价）的方式实施。

3.3 联动要点

考虑到房屋征收与城市更新联动、房屋征收与利益统筹土地整备联动相较于城市更新与利益统筹土地整备联动的应用更为广泛，本文从联动情形、联动条件、项目类型、联动环节、联动内容、联动主体、联动优惠七个方面对前两类联动模式的要点进行详细分析。

深圳房屋征收与利益统筹土地整备联动要点（资料来源：作者整理）

基于以上联动要点的分析，可以看出不同的联动模式有其限定的应用情形和前提条件，不同类型的项目也应该在不同的环节由不同的主体启动联动并实施相应的联动内容，为了激励联动的实施政府还可能提供额外的优惠或奖励。除了这些在实践操作中需要遵守的要点，想要赋予城市更新与土地整备联动机制更广泛的适用性和推广意义，其实还有赖于两种存量土地再开发路径政策体系的衔接和融合。从建立统一的政策基础、进一步调整不同路径的适用范围、实现不同路径下利益格局的基本一致等方面推动城市更新与土地整备互相配合、取长补短，更好地推进不同区域、不同情形存量土地再开发的进程。

拆除重建类城市更新、房屋征收、利益统筹土地整备是深圳运用较为广泛的三种存量土地再开发路径，三者各自有自身的适用条件，但彼此之间又存在一定程度的竞争关系。在这三种土地再开发路径各自为政、联动不畅的情况下，容易对存量土地的盘活产生不利影响，阻碍片区更新改造的推进。本文基于对深圳城市更新与土地整备政策，以及深圳城市更新与土地整备联动三类案例实践的研究，从联动目标、原则、策略、要点等方面对城市更新与土地整备联动机制进行了深入分析，认为不同土地再开发路径的联动需要兼顾效率与公平原则，并根据区域土地再开发导向和各个项目的具体情况来决定是否实施联动，以及选择何种联动类型。在实施联动时，需要注意联动情形、联动条件、项目类型、联动环节、联动内容、联动主体、联动优惠等要点。此外，城市更新与土地整备联动机制的广泛运用还有赖于从顶层设计层面对不同存量土地再开发政策体系进行调整和衔接。

本文主要基于深圳城市更新与土地整备的政策和案例分析，对两者之间的联动机制进行了反思，所得出的研究结论在一定程度上仍然具有局限性。实际上在我国许多开展存量土地再开发的城市，通常都是多种土地再开发路径并行的，例如在全国多个城市都开展了以《国有土地上房屋征收与补偿条例》及各地具体实施细则为依据的房屋征收[8]和以土地储备政策为依据的土地收回和收购。除此之外，三旧改造在广东省多个城市实施[9]，上海市也在工业用地盘活中允许采用自行开发模式。而这些在多个城市并存的或传统或新颖的土地再开发路径也往往存在路径边界不清晰、利益分配格局差别大等问题[10]，导致城市存量土地再开发效益受到影响。因此，以更多城市的存量土地再开发相关政策和实践案例分析为基础，开展更具普适性的不同土地再开发路径联动机制研究，对于提高我国存量土地盘活效率，实现土地节约集约利用的目标必将具有十分重要的意义。