社区生活圈︱结合北京实践解读《社区生活圈规划技术指南》

一、背景概况

近年来，城市生活方式的变化催生了一系列新的社会诉求，城市公共服务设施的配置理念从过去的“以物为中心”逐步发展为“以人为中心”，配置模式也从单纯自上而下的居住配套设施建设，逐步发展成为满足多元诉求的社区生活圈构建，更强调公共服务品质的提升和社区治理方式的精细化，注重人民获得感和幸福感的提升。 

为了深入践行“以人民为中心”的指导思想，切实回应人民对美好生活的向往，充分发挥社区生活圈的基础性和综合性作用， 2021年6月9日，自然资源部发布了《社区生活圈规划技术指南》（后简称《指南》），自7月1日起正式实施。《指南》充分贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，在总结各地实践经验的基础上，确立了社区生活圈规划工作的总体原则和要求，并规定了城镇社区生活圈和乡村社区生活圈的配置层级、服务要素、布局指引、环境提升，以及差异引导和实施要求等技术指引内容，是各地社区生活圈规划工作的技术指引。

二、技术要点

（一） 服务配置

✍ 1.坚持以人为本，强调全面有机

《指南》提出应坚持以人民为中心的思想，引领全年龄段不同人群的全面发展，塑造“宜业、宜居、宜游、宜养、宜学”的社区“有机生命体”。社区生活圈的服务要素涵盖了社区服务、就业引导、住房改善、日常出行、生态休闲、公共安全等六方面的内容。其中社区服务又可细分为健康管理、为老服务、终身教育、文化活动、体育健身、商业服务、行政管理和其它（主要是市政设施）等八类。

✍ 2.坚持循序渐进，强调分层配置

为应对地区差异，保基本和提品质统筹兼顾，《指南》将服务要素进一步划分为基础保障型服务要素、品质提升型服务要素和特色引导型服务要素等三种类型。其中基础保障型服务要素重点完善社区服务、日常出行、生态休闲、就业引导、住房改善、公共安全等内容；品质提升型服务要素重点契合社区需求，提供高品质、多样化的社区服务和舒适的出行、休闲环境，完善社区服务、日常出行和生态休闲方面的内容；特色引导型服务要素重点打造具有附加功能的特色社区，构建面向未来的社区生活场景。

✍ 3.坚持因地制宜，强调差异引导

《指南》提出要因地制宜塑造特色生活圈。注重文化性、地域性、民族性等元素，加强分类引导、差异管控、特色塑造和有序实施，提供多样化的公共服务、住房、休闲和交往场所等，并提出分区引导和分类引导的要求。其中分区引导主要考虑经济发展水平、建设用地水平、地形条件和环境特点；分类引导重点针对城镇居住社区、城镇商务社区和产业社区、乡村社区生活圈提出差异化引导内容。

（二） 空间布局

✍ 1.提出二级配置体系

《指南》提出构建“15 分钟、5-10 分钟”两个社区生活圈层级。15 分钟层级宜基于街道社区、镇行政管理边界，结合居民生活出行特点和实际需要确定社区生活圈范围，并按照出行安全和便利的原则，尽量避免城市主干路、河流、山体、铁路等对其造成分割，该层级内配置面向全体城镇居民、内容丰富、规模适宜的各类服务要素，宜形成综合性的社区服务中心；5-10 分钟层级宜结合城镇居委社区服务范围，配置城镇居民日常使用，特别是面向老人、儿童的基本服务要素，宜灵活均衡布局，并与生活性街道、公共空间、绿道临近设置。

✍ 2.强化功能复合关联

《指南》提出将功能关联度高的服务要素相对集中布局，并通过慢行网络链接服务要素。一方面，促进共享办公、终身教育、文化活动、体育健身等服务要素与商业服务业用地混合布局，鼓励地上地下空间综合开发，倡导医养结合、文体结合；另一方面，构建“小街区、密路网”的社区生活圈空间结构，通过慢行网络加强就业、居住、社区服务、生态休闲等服务要素之间的有机串联，设置活力界面和休憩设施，优化绿化环境，提升出行体验。

（三） 实施路径

✍ 1.建立全生命周期工作机制

《指南》提出通过开展现状评估、制定空间方案、推进实施行动、动态监测维护四个环节的工作，明确社区生活圈实施路径。加强现状评估和居民意愿调查，全面评估社区生活圈的实际建设情况与服务要素需求，查找服务盲区，形成问题清单；针对各类问题明确社区生活圈的发展目标和关键策略，梳理空间资源，针对性完善各类服务要素内容；结合需求紧迫性、实施难易度和实施主体积极性等因素，形成分阶段建设目标和计划，落实实施主体和经费，并结合老旧小区改造和乡村建设行动等政策要求，推动项目实施；利用大数据等信息与智慧技术，依托国土空间基础信息平台实时监测服务要素的运营情况和需求反馈，纳入国土空间规划“一张图”进行管理，定期开展评估，及时调整规划及实施计划。

✍ 2.结合发展阶段有序推动实施

针对新建地区、城市更新地区、老旧小区等不同发展阶段地区，《指南》分别提出了不同的工作重点。新建地区宜按照国家相关标准编制详细规划，科学合理确定社区生活圈各类服务要素的配置要求和空间布局等内容，社区公共服务设施和住宅开发宜同步规划、建设、验收与交付；城市更新地区可结合地块出让和有机更新完善各类服务要素，创新土地和空间的增效、挖潜及奖励政策，鼓励政府及物权所有人通过自主更新，积极释放存量空间；老旧小区可依托空间挖潜和功能转换等方式补短板，改善品质，并推进社区生活圈之间各类服务要素的共建共享。

✍ 3.调动各方力量共治共建

《指南》提出部门加强协同、公众深度参与和社会多维共建的规划实施思维。自然资源主管部门宜加强与相关主管部门的工作衔接，街道办事处、乡镇人民政府宜协同做好规划实施；规划评估阶段应广泛征求公众意见，规划和实施阶段应鼓励多方参与制定方案实现全过程、分阶段、多方式的公众参与；充分调动在地企业、社会组织和社区居民多方式、多途径地参与社区事务，形成共商、共建、共治的社区治理格局；通过空间治理的方法，合理安排各类功能，鼓励学校、单位附属设施等向社区开发分时使用，推进社区各类资源的开放共享和复合利用。

✍ 4.充分对接国土空间规划体系

《指南》提出各级自然资源主管部门宜统筹各方力量，发挥“多规合一”优势，全面落实社区生活圈理念，落实国土空间统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求。以国土调查成果数据为工作基础，规范现状评估、空间方案和行动计划制定、动态监测等工作程序，提高国土空间规划的编制实施质量，协同相关部门保障社区生活圈有效实施。

三、北京实践

✍ 1.启动《北京社区生活圈规划设计指南》编制工作

围绕人民群众的普遍需求，新版北京城市总体规划将“一刻钟社区服务圈”城市社区覆盖率纳入核心指标体系，提出从建设目标到实施评价全流程的系统要求。为落实中央指示精神和总规重要战略，提高民生保障和服务水平，提升市民生活的便利度和满意度，建设国际一流的和谐宜居之都，北京开展了北京社区公共服务设施规划优化研究，并于近期启动了《北京社区生活圈规划设计指南》编制工作。

《北京社区生活圈规划设计指南》注重与国土空间规划的衔接，充分体现全年龄友好、全生命周期的规划理念，强调分层配置和差异引导。在编制过程中，同步对接《北京市控制性详细规划编制技术标准与成果规范（修订版）》，开展“北京控规技术标准（社区会客厅）” “街区级、社区级居住公共服务设施控规落实”的相关工作；在服务配置上，将以居民日常活动为出发点的生活空间与自上而下的公共资源规划配置相结合，补充完善社区设施与场地体系，并且结合智慧、低碳、安全等未来社区发展导向，进一步完善公共服务的全面配置；在实施路径上，提出依托责任规划师制度展开现状评估，通过公众参与了解居民需求，结合地区特征形成社区公共服务需求清单、愿景清单和配置清单，并针对新建地区、更新地区等不同发展阶段，产业社区、居住社区等不同类型分别提出社区生活圈的差异化引导要求，通过菜单化配置的形式强化落实。

✍ 2.北京副中心规划强化社区生活圈配置

北京在城市副中心规划中也体现了社区生活圈的理念，加强了空间布局与服务层级的对应关系，通过 “市民中心-组团中心-家园中心-便民服务点”多级公共服务配置体系，构建 “5-15-30分钟生活圈”。通过设施的梯度布局，就近满足居民的购物、休闲、教育、医疗、文化、体育等需求，居民步行5分钟可达各种便民生活服务设施、步行15分钟可达家园中心，享有一站式社区生活服务；30分钟可达组团中心及市民中心，享有丰富多元的城市生活服务。此外，通过可识别的公共服务和活力中心，建立起空间布局上的秩序，以加强社会认知与服务能力。

在服务要素的复合关联这一方面，北京副中心在公共服务设施规划布局上采取适度集中、有机混合的方式组织各类设施，结合组团和家园（街区）打造12个组团中心和36个家园中心，形成地缘中心、社会服务中心、公共活动中心高度复合的城市组织单元核，构建社区生活圈，助推社区的培育和成长。

✍ 3.北京社区生活圈实践案例

近年来，针对《指南》中提出的城市更新地区、老旧小区等不同发展阶段地区，北京也在逐步推动社区生活圈有关项目的落地实施，积攒了一定的经验。

北京右安门街道的右安门站一体化项目是城市更新地区“社区会客厅”与“轨道微中心”有机结合的新典范。该项目周边大部分居住区、三大设施、道路、绿地均已按照规划实施，可利用剩余资源紧张。对此，项目在保障19号线右安门站建设进度的基础上，利用站点一体化契机建设社区会客厅，实现补足地区公服、交通、市政设施等缺口，增加地区绿化开放空间，提升环境品质的工作目标。通过规划协商共洽，促成轨道建设、运营主体与基层政府部门合作，统筹轨道和城市功能需求，确保公众利益，落实至规划方案。根据分区规划、街区指引和相关规范要求，自上而下核算三大设施需求功能，包括邮政所、社区卫生服务站、托老所、社区级文化活动室、社区综合管理设施、便民商业设施、绿地、公交首末站等；同时畅通公众参与渠道，利用问卷星平台征集居民服务设施需求清单，最终形成轨道一体化配建公服设施具体要求。

北京劲松街道以劲松北社区为试点，引入社会力量推进老旧小区综合改造和有机更新，是调动多方力量共治共建的有力实践。由规划师、设计师、管理团队联手改造小区公共设施，并通过后续的物业管理、服务的使用者付费、政府补贴、商业收费等多种渠道，实现投资回报的平衡，以此推进全链条质量管理，吸引社会机构介入城市老旧社区改造，共同探索社区长效发展的创新模式。