小编：今天为大家推荐文章《北京城市更新中的城市设计治理工具创新》，来自“规划师杂志”。作者：祝贺、唐燕、张璐。文章引入城市设计治理理论，构建城市设计治理工具化应对城市更新不同目标层级的理论框架，探索城市设计与法定规划结合的正式路径之外的，以治理主体创新与半正式治理工具来助力城市更新的策略。同时，结合北京近年来的城市更新实践，综合评判新的城市设计治理路径应对现实挑战的适用性和优势，尝试为我国城市更新与城市设计工作的深度融合提出建议。
进入存量规划时代和“后福特主义时代”，作为塑造和干预城市空间重要技术手段的城市设计逐渐成为引导城市更新有序发展的重要治理手段。我国城市更新工作长期存在要素统筹困难、政策供给欠缺、部门协同不足、实施成本制约和社会参与不够等问题，导致其往往重点关注开发容量、产权和功能等要素，而对如何发挥并保障城市设计对城市更新的有益作用的关注与探讨不足。在城市更新中，老旧空间中的社会关系、权属关系和资本关系难以通过单一的底线管制型规划手段进行协调。随着城市设计治理理论的成熟与应用，城市设计作用于城市更新的新路径有望成为正式规划的补充。
20世纪末，罗杰斯倡导“以设计为主导”的城市更新，该思想在21世纪初推动了英国“设计引导城市复兴”的全国性实践。随后彭特等人强调了城市设计对于城市更新工作的全局领导作用，认为城市设计的优劣是影响城市更新开展和发挥良好作用的前提条件。戈斯波迪尼等人则进一步指出城市设计带来的空间品质提升是强约束条件下城市更新成本与效益相平衡的价值来源。
近年来，我国越来越多的学者认识到城市设计和城市更新应当形成融合的治理体系，才能真正发挥效用。由此，新的研究开始从不同维度揭示城市设计对于城市更新的影响，探讨在二者间实现制度体系融合的必要性。王建国、阳建强等人提出在城市更新中将城市设计作为优化公共空间资源配置、对接宏观规划与中微观层面城市空间规划实施的“技术枢纽”。王刚等人认为存量城市设计既有技术属性，也兼具政策属性和社会属性，上下结合的“协同治理”模式才是存量城市设计未来发展的重点与方向。梁思思指出城市更新对城市设计方法的运用应从物质空间环境营造转向策划和经营兼顾的城市空间管理。唐燕提出通过城市设计治理体系整合正式与非正式制度，以服务于城市空间精细化更新改造。
本文通过引入城市设计治理理论，构建城市设计治理工具化应对城市更新不同目标层级的理论框架，探索城市设计与法定规划结合的正式路径之外的，作用于城市更新的半正式路径。同时，以北京近年来的实践探索为实证对象，综合评判新的城市设计治理路径应对现实挑战的适用性和优势，尝试对我国城市更新与城市设计工作的深度融合提出建议。
当前我国城市更新理念发展的总体趋势是更新目标从单一的目标体系转变为综合目标体系，行为特征从“大拆大建”转变为因地制宜的“大小结合”，更新机制从政府主导发展为多元共治，价值导向从物质空间改善转向公共利益的保护与提升。作者认为当代城市更新实践包含了4 个层级的基本目标：第一个层级是对原有物质空间的修补；第二个层级是对原有功能和容量的调整；第三个层级是在满足基本的使用需求和功能需求之外，通过城市更新实践达成更广泛的社会经济目标，如实现城市的可持续发展、降低犯罪率和消除种族隔离等；第四个层级是通过局部的城市更新实现更大空间尺度上的目标策略，包括整体功能结构的织补、整体土地经济效率的提升等。综观世界范围内的城市更新理念，无外乎都是为了实现上述4 个层级的基本目标(表1)。
表1：城市设计理论发展与城市更新目标层级的对应关系
早期的城市设计作为技术蓝图，关注的是单纯物质空间修复型的城市更新，发挥的是技术引导作用。自20 世纪末设计控制理论提出以来，作为管控手段的城市设计强调通过与法定规划和设计审查程序相结合，依托正式制度发挥作用。城市设计在城市更新的功能和容量的调整中不仅发挥着美学控制和技术蓝图的作用，还在三维城市中实现了复合功能空间的合理共存和优化组合，是对单纯规划指标控制的补充与完善。21世纪以来，城市设计的多元价值不断得以彰显，城市设计理念与技术方法层出不穷，并助力城市更新达成更广泛的社会经济目标。在这一过程中，城市设计的公共政策属性进一步得到凸显，其从规划建设管理体系中的局部行政程序上升为各领域宏观政策的组成部分。近年来以英国为代表的西欧国家的城市政策，将城市更新作为城镇化与经济发展顶层设计的一部分，而城市设计是其中促进空间产出、达成空间战略的重要政策工具。当前，城市设计的作用范畴从空间产品塑造的终端和行政管控的中端向更广泛的决策环节扩展，城市设计也成为增进正式与非正式主体对设计价值认同的手段。
城市设计治理理论于2017 年由英国学者马修·卡莫纳提出，是在城市治理理论深化背景下，城市设计运作理论从设计控制向设计治理的转型。该理论旨在建立由政府、专家、投资者和市民等多元主体构成的行动与决策体系，其本质是在建成环境设计领域将公权力面向全社会的一次再分配，特点是多元主体利用各种正式与非正式的治理工具来提升城市设计的运作成效。马修·卡莫纳从工具角度将广义的城市设计按照正式与非正式，以及介入程度进行分类，包括正式的引导、激励、控制工具，非正式的证明、知识、提升、评价和辅助工具，这八大类工具下辖27 项子类具体工具(图1)。理论上这种分解是公权力和公信力的分离，是根据不同主体自身优势进行的治理体系分工细化。在实际中，这些城市设计治理工具长期存在，并且随着城市设计内涵的深化而不断优化。例如，绝大多数引导工具和知识工具在技术蓝图型城市设计时代就普遍存在，设计控制时代诞生了部分控制和评价工具，而治理时代则以辅助工具为主。只是在城市设计治理理论出现前，学界鲜有研究从工具分解的角度去认识广义的城市设计活动。
当代城市更新4个层级的基本目标往往同时存在于城市更新实践之中，这就要求作用不同的城市设计手段能够协同发挥作用。作者认为城市更新中存在4个制约城市设计发挥作用的普遍因素：
①缺少价值认同。多元主体对设计价值认同的欠缺是根本制约因素，这一方面是由于功能主义的影响，另一方面是对城市设计只关乎空间美学的误解。
②知识技能不足。事实上并非只有规划师才需要掌握城市设计的专业技能和知识，在城市更新的运作中高级别的正式主体也需要具备相关的知识以制定空间政策；基层的正式主体需要运用相关知识开展日常管控，组织编制规划设计；产权方需要表达自身对空间质量的诉求；投资方需要依靠设计提升空间价值以获取收益。
③组织效率低下。组织效率低下体现为特定正式制度中管理成效的不足、科层制正式主体之间的协同问题，以及正式主体在非正式群体中开展工作时的效率低下。
④成本效益失衡。成本效益失衡指的是广义城市设计行为带来的治理成本投入与空间价值产出之间的不平衡。
整体上看，城市设计治理为破解城市更新空间质量障碍提供了正式与非正式工具，是城市更新正式制度的必要补充(图2)。在城市设计治理作用于城市更新的目标与方法体系中，提升工具促进了价值认同；知识工具推动了知识技能的普及；辅助工具使非正式或半正式主体成为正式政策与基层实践之间的治理纽带，提升了组织效率；基于证明和评价工具的长期研究则使设计质量的长期价值效应成为正式主体决策的依据，促使其通过空间质量的提升，而非通过增加容量和变更功能来平衡城市更新的成本与成效。
近年来，物质空间破损、过往的低水平建设亟待提质增效、重大赛事的开展，以及基于城市发展战略的重大功能调整与转型，使北京城市更新的需求越发强烈。在近几年的实践中，城市设计治理工具正在逐步成为北京推进城市更新的重要助力。本文以北京作为实证对象，进一步说明城市设计治理工具化应对当代城市更新的有效性。
在政策引导上，疏解非首都功能、推进城市更新已经成为北京城市发展的重要方针。当前北京的城市更新重点集中在非首都功能疏解、功能提升、街道改造、老旧小区整治和重点区域整治方面(表2)。2017 年北京出台了《关于组织开展“疏解整治促提升”专项活动的实施意见》，并开展“疏解整治促提升”专项工作。2019 年北京发布《关于加强新时代街道工作的意见》，正式提出实施街区更新，提升城市精细化管理水平。街区更新指的是区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区小规模、渐进式、可持续的更新，最终目标是实现人居环境和城市品质的整体提升。而北京的街区更新在近年的街巷整治工作的基础上，将整治范围向完整街区扩展，并由单纯的环境整治转向社会、文化、经济和城市治理等多维度治理。
在规划设计层面，北京正力求衔接上下位规划中的城市更新内容，并倡导在城市更新工作中积极使用城市设计的技术手段与思维方法。北京的城市更新体现出“以街区为抓手、规划师为纽带、项目为试点”的整体运作特点。在减量发展与疏解整治的背景下，相较于一般城市而言，北京城市更新对提质减量的诉求更加迫切，老旧空间成为经济利益矛盾与各方社会纷争集中凸显的场所。为此，2019年北京修订了《城乡规划条例》，提出以街区为单元推进城市更新，并在街区更新中以城市设计导则为指引，以责任规划师、公众参与作为实施工具。
通过上述措施，北京在城市设计引导街区更新与治理方面取得了较大进展，其城市设计推动下的城市更新实践表现出4个新趋势(图3)：突破城市设计依托控制性详细规划的地块范围桎梏，转向面向城市更新类型化空间引导的精准供给；扭转规划设计的单向管控作用，通过下沉规划力量形成多方治理平台；缩短城市设计的传导流程，在项目层面形成面向最终实施的工作方式，提升城市更新效率；扩大城市设计的影响和作用，使其成为促进城市更新的公众教育传播工具。
在《北京城市总体规划(2016 年—2035 年)》(以下简称“新总规”) 的指引下，北京2017 年开展了“疏解整治促提升”专项行动及“首都核心区背街小巷环境整治提升三年行动”。这些行动涉及拆除违法建设，整治占道经营、无证无照经营和“开墙打洞”，整治改造城乡结合部，以及整治中心城区重点区域、地下空间和群租房等，然而在行动的初始阶段并没有形成通过城市设计来保证更新后空间质量的路径。其“一刀切”的整治手段、缺乏设计感的整治成果，以及对城市活力的负面影响也引发了社会舆论关注。
2018年，为深化新总规的要求，北京市规划和自然资源委员会组织编制了一系列全市层面的配套城市设计导则，对街道、滨水等类型化空间，以及城市色彩、第五立面等空间要素进行系统引导。《北京街道更新治理城市设计导则》提出北京的街道治理未来将从注重道路红线内管控转变为关注街道空间整体管控，从政府单一管理转变为协同共治，从部门多头管理转变为平台统筹管控。2019年《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》公示，其适用范围为老城内的33片历史文化街区，总面积为20.6km²，占老城区总面积的33%。同时，全国首个街区设计导则《北京西城街区整理城市设计导则》发布，并成为西城区街区更新工作的指引性文件。此后，《朝阳区街区设计导则》《东城区街道环境提升十要素设计导则》等分区设计导则也陆续颁布。
新时期的设计导则既面向开发者，通过约束三维形态综合统筹城市更新区内复杂的各类空间要素，同时也面向管理者，明确空间要素的管理、运维权责，形成多部门协调的平台机制。在综合提升环境质量与空间精细化治理理念不断深入的背景下，城市设计导则作为“二次订单”的工作方式相较于蓝图式的工程计划更加适合北京复杂的空间更新要求，并逐渐成为具有弹性、地方性和分类性特点的开发引导工具，以及辅助政府决策的依据。
2017 年北京新总规首次提出建立责任规划师和责任建筑师制度。次年，北京市规划和自然资源委员会发布《关于推进北京市核心区责任规划师工作的指导意见》，明确责任规划师的主要职责为深入社区、扎根基层，了解社情民意，发挥规划引领的作用，成为街区落实保护、修复、更新规划的技术责任主体。由此可见，责任规划师的核心职责之一便是指导、把控建筑与城市设计方案的执行。2019 年新《北京市城乡规划条例》修订通过，这是北京首次在正式制度中明确“推行责任规划师制度，指导规划实施，推进公众参与”。同年，《北京市责任规划师制度实施办法( 试行)》出台，随后北京各区根据自身实际制定了区级专项制度。
以往街道办事处主导的城市更新工作由于理念落后，其“运动式”的环境整治行动饱受诟病。当前来自责任规划师和市场规划师的城市设计方案及设计导则正在尝试为基层政府理清空间要素的责权体系，为搭建城市更新的统筹平台提供支撑。街区更新需要不同的产品设计，如整治“开墙打洞”、街头小微绿地空间提升和背街小巷整治提升等，都需要规划师提供特定的设计产品，满足居民对不同空间功能优化和品质提升的诉求，而传统的设计导则指引或规划设计，无法应对打造精美环境的具体需求，需要规划师提供有针对性、精准化、差异化的产品。
近现代城市设计理论普遍认同城市设计是空间塑造的原则与秩序，并且会对后续详细设计的过程与决策产生影响。近年来我国学界也对静态蓝图型城市设计进行了反思，学界普遍倡导以城市设计来引导市场开发，而非将政府行政指令作为市场开发的唯一标准。市场主体依循城市设计制定的规则进行二次设计，在规划许可后加以实施。
在北京，除“二次订单”性质的城市设计外，直接面向最终实施的城市设计正在城市更新中发挥重要作用。自北京开展“疏解整治促提升”专项活动到推进街区更新以来，其街区更新工作更多的是对城市设计方案进行工程层面的深化并直接实施建设。在这一过程中，城市设计为街区更新工作提供了更新目标、进程安排、要素指引与长效管控，缩短了规划实施周期，在较短的时间内以设计为引领实现了公共空间环境质量的提升，形成了城市更新项目的示范作用。该模式在北京得以有效运作的原因在于：
第一，街区更新项目的实施主体是街道，对象是公共空间，更新工作完全由公共资金投资，无需使用城市设计对私人开发进行约束；
第二，街区更新以小规模、渐进式的微更新和整治为主，城市设计的深度足以支持小尺度的工程建设，无需采取“二次订单”的控制思路；
第三，更新项目的城市设计方案的编制采取参与式设计的方式，实施方案最大限度地体现了各主体的利益诉求，在各主体间达成了共识；
第四，实施型城市设计与上位设计导则形成较好的衔接，并对设计导则提出的引导性内容作出了回应。
对于城市更新而言，最终实施的城市设计往往能够一次性统筹与协调待更新区空间环境中存在的问题，如私搭乱建、架空线、设施短缺和绿化不足等。同时，利用有限的政府投资对具有节点作用的公共空间进行集中改造，使居民从城市更新工作中产生获得感，有利于进一步促进后续工作的开展。
当前，城市设计除发挥着技术引导与管控依据作用外，还是更新理念传播推广的“社会动员”工具。例如，自2018 年起，海淀区学院路街道在责任规划师团队、街道办事处和属地大学的组织下，已连续开展两届城事设计节，通过政府、责任规划师和社会力量的共建、共治、共享，增强辖区内各界人士对空间质量的关注。第一届城事设计节共收到60 项设计方案，参赛者主要是街道辖区内的居民、高校师生，完全的参与式设计令使用者成为建设者。责任规划师不仅参与评审，还为非专业人士的设计方案提供技术支持，经责任规划师优化后，共有10项方案得到街道政府认可并决定尽快实施。
此外，借助城市设计的直观表现形式，正式主体正在与新媒体合作以扩大影响力。例如，以微信公众号为主要宣传平台的设计机构“帝都绘”因为发布了大量以北京本地生活、文化和城市建设为主题的、兼具趣味性和知识性的原创性内容而备受社会关注。其提出的“信息设计”旨在通过合适的形式使信息传递更加高效，并使城市更新的理念、政策与城市设计能够以可理解、趣味化的方式传递给普通居民。2019 年“帝都绘”与北京市规划设计研究院合作发布的《回龙观的码农们会为此爱上自行车吗？》展示了连接回龙观和上地之间的自行车专用路，使该城市更新项目成为“网红打卡地”，提升了居民对政府主导更新行为的认同度。由此可见，部分专业性较强、具有公信力的新媒体、自媒体，确实可以在辅助政府开展公众教育中发挥独特作用。
传统的依靠高端功能对低端功能的置换来实现城市更新成本平衡的做法，极有可能造成城市功能结构的失衡。而从长远来看，提升公共空间设计质量可以为多元主体带来可持续的回报。安全便捷的街道环境，或是促进交往的社区广场，毫无疑问都是土地价值的组成部分。在减量更新的背景下，北京如何利用有限的资源和资金，在强约束条件下实现空间价值的最大化是值得研究的课题。单纯依靠底线思维的规划控制只能满足空间资源的配置，解决的是“有”与“无”的问题，不能实现空间资源的优化组合。所以在北京以及具有相似条件城市的城市更新工作中，城市设计思维与技术方法理应被提升至战略高度。
同时，城市更新的成效不仅需要正式制度的保障，还依赖于社会各群体对空间质量的重视程度。当前，城市设计不再是单一维度的空间专业设计与规划技术手段，而是倡导社会公众参与、培育公众城市意识、落实公众空间使用需求的一项行动。城市设计治理理论中的正式与非正式工具为城市设计助力城市更新提供了新的路径(图4)。面向最终实施的城市设计作为统筹工具，有助于协调近远期更新、不同部门责权对应空间要素的更新，提高实施效率。这种工具化的城市设计运作思路，可以更具针对性地应对不同城市更新目标的挑战。
以上内容来自《规划师》2021年8期，《北京城市更新中的城市设计治理工具创新》。
祝贺，北京建筑大学建筑与城市规划学院讲师
唐燕，通讯作者，清华大学建筑学院副教授、院长助理
张璐，清华大学建筑学院硕士研究生
▌注：本文为国匠城编辑、排版，转载请在明显位置标明来源
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原文始发于微信公众号（国匠城）：北京城市更新中的城市设计治理工具创新
规划问道
