规划问道
作者｜徐 辉 、骆芊伊
中国城市规划设计研究院院士工作室（中规智库建设研究中心）
我国人口规模500万以上的超大、特大城市已是国家现代化建设的重要载体，是推动我国新型工业化、新型城镇化互促发展的重要支撑。当前，2020年我国城区范围常住人口规模500万以上的超特大城市有21座，数量占全球的22.7%[1]；常住人口约1.85亿，占全国总人口的12.8%，占全国城镇人口的20.5%。近期我国超特大城市相继出现的城市建设安全、应对极端天气灾害应急不利等问题，与此同时在区域协调发展、规划建设管理和城市现代化治理方面也存在诸多问题，这些问题将影响到超特大城市的长期健康可持续发展，迫切需要从体制机制上进行破解。
党中央、国务院高度重视超特大城市的健康可持续发展，习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》报告中指出：城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，需要统筹好经济、生活、生态和安全等方面的功能布局。国家“十四五”规划也明确提出了超特大城市在风险防控，引导功能与设施合理布局，推动产业结构优化，合理布局城镇空间体系等方面的相关要求。牢固树立“人民城市人民建、人民城市为人民”指导思想，围绕破解影响超特大城市长期发展的问题与矛盾，推动超特大城市在空间治理体系方面的探索创新，有利于释放超特大城市的发展潜力，增强全球综合竞争力，提升人居环境水平。
一、
存在的主要问题
老城区人口密度过高与郊区密度偏低并存。我国超特大城市1990年以前的老城区人口密度普遍达到2万人/平方公里。这部分老城区普遍存在功能高度混杂、老旧小区比重高、市政基础设施老化、绿地空间不足等突出问题。与此同时，超特大城市2010年以后开发的建城区人口密度普遍偏低，人口密度低于0.5万人/平方公里的城市占到50%。虽然2010年后的建成区包括各类开发区、城乡结合部地区，但产城不融合、公共服务配套不完善，综合承载力不强等问题较为突出。
职住不平衡问题突出，快速公交系统仍建设滞后。超特大城市中心城区的高端服务功能过度聚集，住宅大规模向郊区扩展，造成职住不平衡问题越发突出。北京经济第三次普查显示，全市71%的产业活动和71.8%的从业人员集中在城六区；与此同时近5年里60%的新建住宅分布在四环以外。目前超特大城市中一小时极限通勤人群比重超过10%的城市占到70%，其中北京的极限通勤人群比重达到27%。超特大城市的公交分担率相对于世界发达国家同类城市偏低，如大部分城市中心城区的公交线网密度依然达不到国家标准设定的3-4公里/平方公里的标准；截止到2018年底我国城市轨道交通进入网络化经营城市仅14座[2]。
城市用地结构调整滞后于产业升级。当前，我国超特大城市的工业与仓储用地比重偏高，2019年两项用地比重达到24.1%，不仅高于全国城市平均水平22.5%，也远高于国际上发达国家的超特大城市。同时城市的土地集约利用效率仍有提升空间，对标单位土地GDP产出较高的新加坡、东京等城市，我国超特大城市还有相当差距。如与新加坡平均每平方公里32亿元产出相比，深圳、上海、武汉分别为新加坡的81%、46%和15.6%。现有城市用地结构调整滞后于产业结构升级的需要，特别是低效的工业仓储用地功能置换滞后于城市现代服务业发展需求，缺少“工艺升级-产品升级-功能升级-链条升级”的可操作路径及保障政策机制。
存量建设用地再利用统筹引导不足。我国人均GDP已超过一万美元，对应经济水平相当时期的西方发达国家大城市已进入存量建设用地再利用的阶段。目前超特大城市的新区、各类产业园区和城乡结合部的存量建设用地潜力巨大。但目前各类用地改造的相关配套政策不完善，尚未建立与城市更新工作相配套的管理制度。从城市现状土地供应结构来看，目前工业用地、物流仓储用地的再利用滞后，相关配套激励机制与政策缺位。
城市蓝绿空间不足导致城市韧性能力弱。蓝绿空间是一定范围内的水域、林地、自然山体和农业空间面积的占比，反映城市的整体生态质量与承载能力。蓝绿空间不足及空间分布不均衡，也将影响到突发安全事件下的城市应急救援工作开展。依据卫星遥感数据分析，目前上海、天津、武汉、郑州的市辖区蓝绿空间比重低于40%。由于超特大城市的建成区表面硬化率高，缺少必要的通风廊道和一定宽度的绿化隔离带，是近年来城市热岛效应增强的主要原因。人口稠密的老城区和部分城乡结合部地区普遍缺少绿色开敞空间、口袋公园绿地，韧性能力不足。
城市基层治理短板问题明显。第一，基层治理存在事务工作多，但服务手段欠缺，服务质量不高，保障能力有限等突出问题。主要原因在于基层治理主体责任不清，缺少整合各项服务工作和相关资源的国有主体服务平台；同时也存在城市管理链条不下基层，基层共治机制尚不健全，基层治理“信息孤岛”现象仍较突出等问题。第二，超特大城市对于不同人群的需求考虑不周全，精细化治理应对不足。如高学历年轻人、外来务工人口和老年人群等的具体诉求相对多元，但目前在住房保障、基层公共服务、健康休闲等方面还有明显短板。第三，基层社区的专业服务人员和志愿者欠缺，如武汉中心城区每千人有一位专职社工，而上海配置为两位。
二、
几点对策建议
（1）建立超特大城市发展的“健康指数”
超特大城市长期的健康可持续发展，有赖于夯实基础，保障全局性、系统性相关工作的稳步推进，通过构建“健康指数”，将与超特大城市健康可持续发展目标密切相关的安全底线、民生保障、绿色低碳、创新引领、社会包容等工作整合起来。
立足“健康指数”，建立“一年一体检、五年一评估”工作机制，定期进行多维度的全面体检，及时识别存在的问题，健全风险评估和预测预警机制。将超特大城市“健康指数”评估考核与城市政府的绩效考核相挂钩。
（2）立足“站城融合”推动城市空间结构有序调整
立足城际铁路、市郊铁路构建一小时交通圈，引导超特大城市的产业链、创新链和供应链向新城新区和周边中小城市延伸。加强站点周边土地的高强度、高混合度集约开发，推进“站城融合”发展模式。特别是针对市郊铁路延伸，地铁对接及区域公交线联动等项目，建立跨行政区的公交“建管运”一体化开发模式。
加快构建超特大城市的都市枢纽体系。一方面，超特大城市中心城区强化高端功能服务中心、综合交通枢纽的复合建设，并建设联通新城新区和外围中小城市的换乘枢纽，压缩超特大城市核心区与外围郊区的时空距离。另一方面，按照城市功能片区、大型社区中心引导轨道交通、公交线路的汇聚，建设复合型公交换枢纽及商业中心、邻里服务中心。
（3）以城市更新行动促进规划建设管理统筹
以城市更新行动来有序促进城市规划、建设、管理工作的统筹。以项目计划为牵引，统筹整合包括土地用途管理（规划审批）、民生保障、社区治理、基础设施配套、城市综合执法等工作，有效推动超特大城市的空间结构优化、空间资源合理配置和城市管理。
按照“城市层面更新目标的一致，中观层面更新行动的衔接，微观层面更新任务明晰”的要求，推动城市更新工作与各层级法定规划的联动，建立多方参与式的协商机制，打通更新实施的“最后一公里”瓶颈，保障更新项目落地。
（4）建立倒逼超特大城市存量建设用地再利用体制机制
严格控制超特大城市中心城区的工业与仓储用地增量，借鉴东京、巴黎、纽约、伦敦的法律与政策手段，通过产业、税收和负面清单管控政策逐步引导一般制造业、传统批发业向周边地区转移。同时依托超特大城市所在的都市圈，通过财税补贴、飞地园区、创新及产业升级等政策，逐步引导中心城市的工业及仓储物流业向区域疏解。
发挥政府平台作用积极引导存量建设用地再利用。重点健全存量建设土地产权、调整机制、利益平衡机制、公众参与机制等，并理顺存量建设土地再开发流程、储备管理和实施保障等各项政策要求，逐步建立与城市人居环境品质提升和城市新旧动能转化为双导向的存量建设用地再利用制度。
（5）建立城市空间“留白增绿”管理机制
在城镇开发边界之内建立“留白增绿”规划管控手段，将景观林地、特色农业经济区、城市湿地公园建设和预留空间管理统筹在一起，形成环城绿楔、绿带，控制超特大城市的无序蔓延。通过城市生态修补方式逐步将绿网、绿脉引入中心城区，适当降低城区人口密度，并通过公园绿地、绿道等形式提供宜居健康场所。
整合自然资源、住建、水利、园林、林业、气象等部门工作，研究出台生态基础设施专项规划，研究制定生态基础设施建设与管控技术标准。
（6）完善基层精细化治理手段
创新“基层政府+基层国资服务平台”的精细化治理模式，保障各项城市精细化治理任务、城市更新行动和民生工程落地。超特大城市可试点基层国资服务平台模式，街道层面可联合成立基层资产管理服务的国资控股有限公司，通过物业资产建设运营的收益，来推动物业管理、道路维修与园林维护、日常服务等工作有序开展，稳步提升物业管理水平与服务质量。
鼓励培育公益性专业化社会组织和非营利性机构参与基层治理，解决基层治理的“碎片化”问题，激活基层“神经末梢”。第一，适应流动性、扁平化、多元化的城市社会结构特点，引导社区内各类机构、市场主体参与社区治理和各类基本公共服务工作。第二，立足“共同缔造”建立多方参与的街道、社区的微更新机制。推广社区规划师、设计师陪伴服务模式，创造多样性的共享花园农场、社区文化活动角和其它类型的共享空间，为年轻、老年人、高学历人群、创意阶层人群提供丰富、多元、共享的生活与创意方式。第三，创新志愿服务模式、丰富志愿服务类型，促进社区志愿服务常态化和规范化。
注释：
[1] 根据《世界城市区域人口统计2020》（Demographia World Urban Areas2020），全球范围建成区人口规模超过500万的城市或者都市地区有88座。
[2] 城市轨道交通网络化运营是指：满足线路数4条及以上、线路关联形成网络状、基本实现中心城区1公里半径内能找到城市轨道交通车站等条件的线网可以称作基本实现网络化经营。
封面图片来源：
https://projectpengyou.org/modern-architecture-in-beijing/
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原文始发于微信公众号（中国青年规划师联盟）：徐辉、骆芊伊｜我国超特大城市空间治理方面的若干问题及对策建议
