重要水源地国土空间用途管制体系研究

 在“山水林田湖草沙冰”生命共同体中，“水”具有流动性的特点，使水域拥有不同于其他类生态要素的特殊属性。以水源地为主导的国土空间用途管制更为复杂，往往涉及更多元要素、更复杂管理主体的综合管制。一方面，人类开发行为等对水源地（水域）影响和压力日益突出，水量、水质、水环境容量、生态容量等内容，实际与以水源地为核心的周边城镇、生态、农业空间布局有极大关联；另一方面，水源地、水域通常面临跨行政区的管制要求，亟待建立以水文地理单元为基础的用途管制体系，理顺跨行政区管理主体的权责，对应规划编制体系与主体事权，优化水源地用途管制的权责对应关系。

   

NO.1

壹

重要水源地国土空间的特殊属性

水资源总量的时空分布不均性。我国降水量、径流量年内年际变化普遍较大，贫水地区变化大于丰水地区。因此，用水安全底线、水资源宏观调配和水量调配决定了重要水源地应实施特殊用途管制。

水资源承载力是地区的特性。水资源利用上限对地区人口经济与资源开发强度的制约，决定了对重要水源地应实施特殊用途管制。

水生态环境的不可逆性。这要求必须严守水生态环境质量底线，对水源地、水域和岸线等实施特殊用途管制。

水源地生态的复合系统性。水系要素具有流动性特征，对水源地和水域的研究应从系统性的流域角度出发，“就水论水”的用途管制是缺乏空间要素统筹的。应加强以流域为核心的系统性用途管制思路，将流域范围内的城镇、农业、生态等多类空间要素纳入一并考虑。

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贰

现有水源地用途管制存在的问题

空间管制不足。地方法规的管制手段及要求多偏宏观，对水域及相关流域空间管制指导性不强；围绕用水总量控制、水功能区划、取水许可、水权交易等环节的管制措施、管理手段和配套制度较多，但对于相关人为活动管制不足。

管制要素缺乏系统性。现有水域、水源地用途管制，缺乏对空间发展格局的总体安排及“山水田林湖草沙冰”生命共同体的系统保护。如：河湖水体、水源地直接影响上下游地区的发展基础条件，并与周边的田、湿地、山、林生态要素紧密关联。而目前针对具有水生态属性的未利用地（天然湿地、湖滨带等）缺乏管制设计，水域及其周边空间开发利用和保护缺乏系统考虑，管制要求不系统。

水陆统筹长期被忽视。水陆统筹管制欠缺，尤其对水陆交错的岸线空间管制缺位。建设开发行为对自然岸线的侵蚀和无序占用现象普遍，大大破坏了湖滨带的自然生态属性，对于水体水质的影响也不容忽视。部分流域湖滨带往往因生物多样性较低、植物种群更替的人工干扰痕迹明显、自稳定性较弱、长效管理后劲不足等管制缺位造成的问题，致使其防线作用日趋薄弱。

行政壁垒难以协调。由于水域、水源地多跨行政区域，不同主体各自为政，跨行政区的水域用途管制实施难度普遍较大。除用途管制体系、对象、管制手段等问题外，水域、水源地的管制还时常面临跨行政区协调统筹的问题。上下游地区、环湖各岸地区发展水平不一，发展诉求存在差异，平级的管制行政主体通常难以协调区域问题。

管制主体众多。一方面，以水域本体为主的用途管制主体包括水利、农业、生态环境等多部门，管制内容在部门间存在交叠、不系统等问题；另一方面，与水域空间相关的多元空间要素，往往因权责不明而存在管制缺位，如岸线、滩涂、湿地、入湖河流等管控边界、管制体系不明，与覆盖全域的国土空间用途管制要求仍有差距。

NO.3

叁

水源地国土空间用途管制的技术框架

理论基础：水文地理学和流域生态学。二者可以较好地为水源地国土空间用途管制提供支撑。从水文地理学角度，水文单元反映生态系统的完整性和整体性，决定水生态安全格局；从整体性生态保护与治理考量，应建立以水文单元划分的流域统筹水环境保护治理措施与协同机制，确立以整体流域为核心的水生态安全格局；从流域生态学角度，流域生态学体现生态系统内多生态要素的关联性和整体性，决定水生态保护利用格局。流域内沿岸带、水体间能量、物质变动规律从本质上决定了流域内各种资源的开发利用模式，是流域陆地、水域合理开发利用决策的理论依据。

管制范围：以流域为管制空间，统筹不同行政区管理主体。基于理论层面分析，围绕水源地和水域的用途管制应以适宜尺度、便于管控的流域单元作为空间范围。由于流域范围相对宏观，流域范围与行政边界不一致是常有之事。因此，在流域地区须构建与国土空间规划五级三类体系对应的用途管制体系。从湖泊到流域，再到流域地区，应建立流域生态单元与事权关系对应的规划范围，让流域管制融入国土空间规划五级三类的体系，统筹考虑编制体系与事权，推动流域用途管制的“系统协调”与“精准施策”。

构建“分层—分级—分类”水源地用途管制体系框架。①分层：从区域到地块，明确流域单元内分层管控措施与重点。区域层面可采用生态空间、城镇空间、农业空间的一级用途分区管控，反映较大流域范围内土地资源的主要配置。地块层面须明确具体用地分类。尤其是岸线空间，作为三类空间的交错区域，用地情况更为复杂，还需要制定更细致的分类，使管控方向更加明确。②分级：根据管控重要程度，制定差异化管控规则、手段与方法。应明确不同管制力度、级别对应的管制要求和管理办法，主要以三个层次管制空间为基础，即建立刚性管控控制区（水域保护核心区、自然岸线、生态保护红线等）为一级、重要保护控制区（水域保护缓冲区、修复岸线、生态核心修复区）为二级、以土地用途管控为三级的管控体系；应明确各级分区内空间开发建设行为空间准入要求、条件、程度，将各级分区空间与现有政策、管制手段结合起来，依法实行区域准入、用途转用许可和占用水域补偿制度。③分类：针对覆盖流域单元的全要素，分类明确管制程序及手段。对应要素权责部门，应建立覆盖流域单元的全要素管制，确权并明晰使用许可与分类管制原则，在各细分类别内部明确分层分级管制要求，深化明确用途管制的分类体系框架，明确各要素类别在审批管制和开发管制等方面的管制程序与手段。

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肆

重要水源地用途管制实践经验

以生态容量与水资源承载力测算作为用途管制分层的核心前提。科学测算生态容量，是分析水环境承载力的重要依据，也是制定水生态环境治理对策和进行湖泊等水域保护的重要前提。生态容量的测算受到环境条件、资源禀赋、技术水平和制度安排等多方面的影响。以湖泊为例，以水资源开发利用量不超过流域水资源最大可利用量、污染物入湖量不超过规划年湖泊水环境容量为前提条件，以水量、水质的双要素确定湖泊流域的资源环境承载力。基于水生态容量目标和流域资源环境承载力要求，应建立动态监测与行动联动机制，指导湖泊流域的综合开发，明确分区差异管控重点。

明确城乡空间管制边界，为用途管制分级管控提供基础依据。水源地、水域的用途管制应充分考虑水陆统筹的必要性，谋求保护与发展的合理均衡，避免城乡建设空间大肆蔓延，同时为城乡发展合理预留空间。国内部分流域在实践探索中，对城乡发展边界进行界定，分别对湖体周边城镇开发边界及村庄增长边界提出管控要求，合理布局城乡用地，避免了建设开发强度过大对流域系统造成不可逆的影响。同时，将水环境承载力控制在水质目标范围内，通常以“用地边界+用地规模”双总量管制，并针对城镇开发边界和村庄增长边界内的城镇和村庄，制定差别化的用途管制规则，对许可、变更和监管程序进行优化。

兼顾流域全要素管制，形成系统性的水域生态环境修复体系。水源地、水域的国土空间用途管制应充分考虑水域的系统性，对水域的生态环境修复也应涵盖生态、农业、城镇等全方位要素。生态空间用途管制方面，针对不同多元生态要素实施管控管制，恢复水域生境，净化低污染水源，形成“乔—灌—草—湖滨湿地”组成的复合植被系统，提高湖滨带多样性及稳定性。农业空间用途管制方面，应重点控制农田面源污染入湖，从源头上推动结构调整，通过流域范围内休耕轮作，改良土壤污染问题，优化流域范围的农业种植结构，严格控制高污染作物的种植。城镇空间用途管制方面，可通过自然岸线保有率控制，减少湖滨岸线人为干扰。对湖滨市政设施进行生态化改造，全面减排生活污水，提高污水收集率，提高污染物去除率，加强管网维护工作。

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伍

政策优化建议

优化以生态功能品质提升为导向的水生态环境管制政策。笔者建议，严控流域范围内的自然生态空间转为建设用地或不利于生态功能的用途，确保流域范围的自然生态空间面积不减少、生态功能不降低，逐步提高生态服务保障能力；在管制方式上，在指标控制基础上强化空间控制，通过空间布局落实水源地和水域的保护目标；政策上应鼓励土地用途向生态功能价值更高的方向转用，创新用途许可、变更方式，谋求更加可持续的保护与利用方式。

优化以资源开发价值提升为导向的水资源利用管制政策。笔者建议，根据水资源规划、用水总量控制、水功能区划等依据，精准测算水资源容量，避开生态敏感区，在空间上明确可开发利用的总量和区域；政策上应积极发挥水资源的多种功能，协调好生活、生态和生产用水。生活用水方面，建立饮用水水源地、备用水源或应急水源的多级水源地保护；生态用水方面，保障江河湖泊的生态流量，重点管控地下水禁采区、限采区范围；生产用水方面，实行用水总量控制、定额管理、节约用水、高污染和高耗水产业用水控制等管制制度。

优化以水陆统筹安全为导向的涉水陆域空间管制政策。笔者建议，以水陆安全为导向，重点管控流域范围内的城镇、农业空间以及水陆交错的岸线空间；刚性、弹性结合，明确不同管制力度、级别对应的管制要求和管理办法，明确城镇、农业空间开发建设行为空间准入要求、条件、程度，根据功能定位和水源保护程度不同，提出准入负面清单管控原则及办法；政策上应立足流域范围落实对管理主体的监测、管理和考核，并通过国土空间规划信息平台动态监测流域范围的指标和空间实施情况，及时针对性地调整用途管制实施对策。

优化以管理高效为导向的“法规—规划—行动—监管”管制政策。当前，我国地方性湖泊立法多集中于华东、华中地区及云南省，湖泊管理保护条例的制定为湖泊保护提供了法律保障。如：2018年6月正式实施的《江西省湖泊保护条例》明确，将湖泊保护情况纳入生态文明建设评价考核内容，并将部分水库纳入保护对象。云南省现行的九大高原湖泊保护条例，其中的六个湖泊保护条例由省人大制定，为省级地方法规。“九湖条例”，均从管理机构以及职责、保护措施、监督管理以及法律责任等方面，对湖泊的保护与开发进行了详细规定。面对法律实施，笔者建议，流域地区进一步构建“法规—规划—行动—监管”的水源地、水域用途管制体系。依托空间规划实现流域的全范围管控，将法规层面的文字要求转为规划层面的空间和指标要求，严格执行生态保护红线、河流湖泊水域控制线等要求，全面落实规划指标要求。

文章作者：魏旭红，上海同济城市规划设计研究院有限公司

注：全文请见《中国土地》2022年第1期

文章来源：中国土地