图说城市更新行动：理解、模式、方法

小编：今日，由深圳深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师王富海所著的《城市更新行动：新时代的城市建设模式》正式发售，该书对城市更新行动进行了多维解读，剖析了城市更新行动的时代背景和内涵、意义，提出了城市更新行动的行动框架。

今天为大家带来的是《图索城市更新行动》一书中的精彩内容，包括理解、模式、方法三部分，图书目录及购买方式见文末。以下内容来自“蕾奥城市观察”。

城市更新行动已成一个专用名词，是针对城市整体的综合性、系统性的战略行动

不能窄化为狭义的更新

2020年11月，住建部时任部长王蒙徽撰文《实施城市更新行动》详解了实施城市更新行动的8大目标任务，突破了以往工作中对城市更新的概念理解。此后，大多数城市开始将“城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整”作为城市更新的核心内涵。

也不能矮化为单薄的行动 

城市是我国经济社会发展的主引擎，也是扩大内需的主战场。城市更新行动也将对推动我国转变经济发展方式具有十分重要的作用，并能有效衔接国家区域协调发展战略和乡村振兴战略，形成完整的国家空间发展战略体系（杨保军，2021）。

得从新时代城市建设模式的角度来认识

中国城市的现代化发展，既要应对资源环境的紧约束，无法采用过去粗放扩张的A模式，也要实现人民对美好生活的向往，无法采用高成本负增长的B模式，只有走生态文明建设下的C模式。

具体到实施城市更新行动中，要从空间、社会、经济等不同层面去认识城市建设模式在新时代下的转变。

空间：从增量扩张到存量提升 

随着快速扩张阶段走向尾声，我们发现，在城市漫长的建设发展过程中，新建往往是阶段性的，更新反而才是常态。“新常态”带来了诸多变化——

• 以中小规模更新甚至微更新为主；

• 尊重产权现状，以多样化、综合化的土地制度替代“一刀切”的招拍挂；

• 以人为核心，以生活需求为主要动力；

• 公众参与、多元决策、长期互动

• ……

社会：从绝对城市化到相对城市化

相较于常住地从农村转到城市的绝对城市化，相对城市化是一个不断提高城市文明程度和运行水平的过程，其最终目的是实现城市人的发展。2020年，全国常住人口城镇化率达63.89%，户籍人口城镇化率为45.4%。此时提出的城市更新行动必然要面向解决“半城镇化”问题和未来更高层次、更加精细的市民发展需求。

改革开放以来，我国的城镇化率从不足20%快速提高到60%以上，在拥有近14亿人口的发展中国家以年均2000万左右人口实现着城镇化，堪称世界城镇化发展史上的一个奇迹。1996年城镇化率首次超过30%后，进入快速发展阶段，年均增长1.2-1.4个百分点。2011年我国城镇化率突破50%，城镇化速度也达到了历史最高点，是进入“城市时代”的一大标志。自2015年以来，城镇化率年增量渐次降低，大致符合城镇化发展的一般规律。数据来自《中国统计年鉴-2021》。

亚伯拉罕·马斯洛将人的需求分为生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我超越5个层次，将其投射到城市当中，可以发现，只有不断地丰富城市功能品类，提升城市服务品质，才能让人在城市发展中拥有更多更强的“获得感”。

经济：从土地依赖到综合运营 

我们特别强调城市更新行动是“推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径”，其本质就是打破土地金融模式下畸形的发展路径，寻求城市各领域更为均衡协调的发展以及形成更加可持续的政府财政模式，通过系统性的“开源”建立充裕的现金性收益，以覆盖城市未来在维护、盘活、增效、升级等方面的支出。

注：图片引自公众号@国民经略。其中数据来源于中指研究院、各地统计年鉴。土地财政依赖度=卖地收入/一般公共预算收入，取2017-2021年平均数据。

城市更新行动下的城市建设不能只专注于空间“容器”的打造，需要系统性地思考如何在城市运营中创造更多的现金流，摆脱土地收益的路径依赖，塑造有竞争力的产业和人才发展环境。

城市更新行动应是城市建设的“万象更新”

中国城市的新建大潮如海啸，不到40年就进入漫长的更新期。从“大干快上”到“绣花功夫”是巨大的转型，首先更新的应该是理念，然后才是方法、体系、机制……

中国城市正面临两个重要时代的切换

一个是“变道”似的大切换，是从“乡土中国”到“城市中国”的千古未有之变局，城市的发展模式开始决定着国家的经济社会发展模式。

一个是“换挡”似的小切换，是城镇化速度趋缓，城市建设从“快速建设”进入“盘整优化”的过渡期，城市更新是城市发展跃迁到新成长轨道的重要驱动。

来源：叶耀先.城市更新的目标、步骤和走向[J].城乡建设,2016(6):8-12.

城市更新行动要破除“路径依赖”

以往城市发展积累的很多风险和问题，可以从经济、社会、文化、环境、安全等多方面加以总结，但这都是“术”层面的问题，通过思想重视，加大投入，几乎都可以有效缓解。真正引发担忧的则是“道”层面的问题，也就是已形成路径依赖的城市建设发展模式怎么破？

中国快速城镇化过程中的空间生产和资本循环（资料来源：武廷海,张城国,张能,等.中国快速城镇化的资本逻辑及其走向[J].城市与区域规划研究,2012,5(2). 略有修改）

实现城市财务的可持续运营

在连片拆旧建新式的城市更新中，资本性投入阶段的财务平衡往往决定了改造项目能否立项，但建成后运营阶段的财务平衡却从根本上决定着这片地区能否实现可持续的发展。在“时代切换”下，城市更新也正从建设时代转向运营时代。

“劲松模式”正是在这个转变方向上的鲜活实践。愿景集团以3000万元自有资金投入位于北京市朝阳区的劲松社区改造试点，在几乎没有新增容积率的情况下，准备凭借社区闲置和低效用房的经营收入，用大概10年时间收回投资。（资源来源：愿景明德官网）

存量空间的可持续利用

要对各类资源要素进行盘整、激活、调度及优化利用，实现资源综合价值最大化，从而建立城市应对各种挑战的可持续生长机制。

城市治理的可持续发展

站在城市更新行动的角度，治理的关键是重建政府、企业和居民之间的良性经济联系，活跃、健全、升级城市的产业发展和社会发展，提升企业和人在城市中的获得感和归属感，实现城市的全面发展。

在理想的城市发展模式中，政府、企业和城市居民是城市发展的主体力量，它们之间以经济联系为纽带，形成了一个完整的循环，形成了良好的城市造血机制和自我向善机制，互相促进，支撑产、城、人的共同进步。（资料来源：广东省委政策研究室、广东省住房和城乡建设厅2009年编写的《广东省推进城镇化扩大内需研究报告》）

但并非所有城市都能在新赛道坚持下来

实事求是地说，相当多城市在前述的财务、资源和治理等方面已经面临重重问题。城市更新行动很可能成为中国城市在本轮“时代切换”下的分流点。

进入存量时代后，需要综合考虑地方城市运营收入和资金吸纳的效率，势必会对上一时代“唯GDP”的考量标准造成冲击。（资料来源：各市统计年报和政府工作报告，均为2021年数据）

城市更新行动关系存量时代的城市竞争

城市更新行动不能简单视为存量时代版的基建拉动GDP，而应有针对性地激发城市核心要素的活力，多维驱动城市经济社会发展步入正向循环。

实际上，至少有三个方面的要素应当引起重视，作为城市更新行动的真正着力点。 

城市存量竞争的三要素：

存量竞争下的三要素：劳动力

实施城市更新行动应瞄准的一项目标就是，在不增加城市住房成本的前提下，补偿快速城镇化阶段的公共服务欠账，降低劳动力进入城市并实现劳动力再生产的综合成本。

近年来国内城市吸引人才的政策措施层出不穷，从儿童友好、老年友好再到青年友好，实质上都指向着就业人群，尤其是知识型中青年人群。

存量竞争下的三要素：消费升级

在某种意义上，城市是一组公共产品集合。更好的公共产品和服务有助于降低居民在城市的生活成本，提高城市生产生活的效益，并激活更强的消费意愿和消费能力。

要提供高质量、可承受的城市公共产品和服务，既有赖于供给模式的创新——这自然包括通过城市建设方式的转型，提供规模更多、成本较低的公共服务设施用地和公共空间，也需要循序渐进地推动城市公共产品和服务在数量、种类、品质上的丰富和提升。总的来说，可以概括为“必须补齐基础性需求，持续满足成长性需求，量力解决超越性需求”。

存量竞争下的三要素：创新

除了对关键要素发展的支撑保障作用，为了更长远的可持续发展，城市更新行动还需以系统思维不断打磨、酿造城市的整体发展环境。尤其是，需要承担起以更好的空间服务、更低的空间成本和更高的空间效率来吸引创新主体的任务。

城市作为承载各类生产要素的容器，技术、人才、资本、文化、政治等要素在城市中高密度的集聚、碰撞，是擦出创新火花的必要条件。（资料来源：中规院王凯院长在2020年第八届清华同衡学术周上的主旨报告《中国城镇化60%后的趋势展望》）

密度，还是密度！

回到空间。

城市更新行动，首在完善城市空间结构。

城市空间结构，首在集聚和密度。

必须强调，我国四十年来的高速城镇化过程中，城市建成区面积的疯狂扩张会让城市失去了集聚效应的优势，成为许多城市显露出衰败迹象和趋势的深层原因。这自然也成为了城市更新行动当前要解决的最普遍和棘手的问题。此时采取精明收缩、重塑核心、造血再生的规划策略，是让城市能够“起死回生”的关键举措。

美国扬斯敦在2010规划中提出精明收缩策略，主动承认了扬斯敦是个更小的城市，通过成立土地银行集中处置空置、废弃空间，集中力量优先解决建立绿色空间网络、培育有竞争力的工业地区、打造多样化的邻里等紧迫问题，同时制定各类商业发展计划推动中心区复兴。站在密度的视角，也有助于我们更好的理解，城市更新行动为何要将完善城市空间结构排在八大目标任务的第一位。（资料来源：黄鹤.精明收缩:应对城市衰退的规划策略及其在美国的实践[J].城市与区域规划研究,2017,9(02):164-175.）

先求不可胜在己

相较于过去的规划手段，城市更新行动最大的优势和价值，都在于能够按照“近实远虚”的原则，从容不迫地推动城市问题的改善。

即使是城市结构这样重大的、长期性的问题，亦能够通过不断的城市更新行动逐渐消解发展的不确定性，从而得到有效的解决，实现“从容的城市结构，理性的规划建设，无限的未来可能”。

因此，以模式而论，城市更新行动是中国城市在“时代切换”下的“先求不可胜在己”。

构建周期性动态循环的城市更新行动工作框架

遵循渐进式规划理念，平衡城市发展建设中长远和近期、整体和局部、重点和一般的关系，并综合考量经济能力、管理能力、组织架构、建设成效、实施路径等因素，以“体检评估—行动统筹—实施考核—反馈调校”构建可持续、动态长效的工作机制。

体检评估：围绕城市运行情况展开的全方位检视

通过生态环境评估、城市建设和规划实施评估以及城市能力评估“三个评估”，准确把握城市现状和更新需求，使评估工作不仅可以检验“上一轮”规划效用，还可以为“下一轮”规划决策服务。再利用“问题筛选器”实现现状问题梳理向工作要求的收敛。

行动统筹：科学确定具体工作安排

通过目标、技术、资金“三个统筹”及重点识别，完成项目的遴选与整合，形成建设项目和管理行动“两个清单”。

实施考核：保障行动按计划有序实施

建立起“达成社会共识—制定行动计划—部署推进实施—检查行动成果—信息反馈检讨—达成新的社会共识”这样一种滚动推进、螺旋上升的动态机制，持续保障城市更新行动的有序实施。

反馈调校：建立良好的反馈通道和体系

建立城市更新行动的信息反馈机制，离不开以大数据为支撑的智慧城市信息基础设施，更需要政府、社会、市民的共同参与和推动。

SherryArnstein于1969年发表《ALadderofCitizenParticipation》，提出公众参与的“梯子理论”。城市更新行动本身也应看作是一个公众参与的进步过程。

打通规划体系，建立城市建设综合协调“双平台”

可以构建“城市更新行动”和“国民经济与社会发展五年规划”的“双平台”体系，前者统筹空间资源，后者统筹公共投资项目和资金，保证经济社会发展目标和各项建设任务及时并有效落实。

嵌入“一张图”，作为国空规划实施的重要方式

在未来的空间规划体系中，“静态”规划层层分解，“动态”规划按时序展开，城市更新行动以对时空的清晰安排融入体系当中。

操作重心下沉，强化城市区级规划在地服务

城市更新行动不能延续原来一统天下的“统一规划——统筹实施”操作模式，而需要探索一种市区两级啮合联动的“齿轮式”操作模式。齿轮模式下，市区两级是处于“战略与战术”层面不同角色分工的主体。市驱动，制定战略部署并考核督察；区操作，制定战术方案并组织实施；区对市有反馈，市对区有调适，两者啮合联动才能顺利运转。随着操作中心下沉，需要强化涉及决策、规划、项目、事务等在内的在地化服务，协助城市更新行动扎实落地。

《城市更新行动：新时代的城市建设模式》

王富海 著

中国建筑工业出版社

由王富海所著的《城市更新行动：新时代的城市建设模式》对城市更新行动进行了多维解读，剖析了城市更新行动的时代背景和内涵、意义，提出了城市更新行动的行动框架。

全书共分为三个部分。首先是溯源，以城市更新研究的背景与工作方式探索为起点，追溯城市更新行动在国内外的演变，并结合我国实际提出因城而异的分维度推进工作方式。其次是模式，抓住“存量运营”这一核心，深入探讨了通过实施城市更新行动实现城市可持续发展的路径。最后是方法，视“城市双修”为城市更新行动的预演，继而提出了城市更新行动工作框架的搭建设想，以及为城市更新行动保驾护航的全套政策机制设计。

图书目录

• 自序

• 写在前面

• 城市更新行动：溯源

• 城市是不断更新的有机生命体

• 城市更新概念进化论

• 解读中国“城市更新行动”

• 寻找“C 模式”

• 分维度推进城市更新行动

• 城市更新行动：模式

• 两个重要的“时代切换”

• 最大隐忧在于“路径依赖”

• 重建可持续的城市发展

• 存量竞争下的三要素

• 密度，还是密度

• 走向“城市的胜利”

• 城市更新行动：方法

• “城市双修”：一场短暂的预演

• 搭建城市更新行动的工作框架

• 公共政策护航城市更新行动

• 结语

作者简介

王富海，博士，教授级高级规划师，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师，国务院特殊津贴专家，深圳市工程勘察设计大师，中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会副主任委员、城乡规划实施学术委员会委员，住建部城市设计专家委员会委员，全国市长研修学院客座教授，深圳市政协常委，西安建筑科技大学兼职教授。1985年起在中国城市规划设计研究院参加工作，曾任深圳市城市规划设计研究院院长，主持了深圳市城市总体规划（1996-2010）、共同主持珠三角城镇群协调发展规划等重大优秀项目，是深圳规划制度如法定图则、近期建设规划、生态控制线等系列改革创新的主要推动者。2008年创办蕾奥规划公司，倡导“行动规划”理念，开展动态规划实践与研究。主持的多个项目获国家级金奖2次、银奖1次，省部级奖数十项。发表学术专著3部、文章40余篇。先后荣获“全国建设系统劳动模范”、“全国优秀城市规划科技工作者”等荣誉称号。

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▌内容来自： 蕾奥城市观察