本文为中国科学院地理科学与资源研究所研究员陈明星在中国城市百人论坛2022春季论坛“县域·县城·就地城镇化”上做的报告全文，欢迎分享。
陈明星
中国科学院地理科学与资源研究所研究员
今天汇报的是关于县域新型城镇化的几点认识，为了回答关于趋势和县域新型城镇化的研判认识，前提要做一些人口和数据的基础工作，才能有助于得出更加准确的趋势和判断。
研究的数据来源主要是基于第六次和第七次人口普查，把全国的人数摸清是非常不容易的一件工作。所以，做人口及城镇化相关研究往往需要等十年一次的人口普查数据资料，这是对全国人口认识的最准确、最权威的数据。
在研究中，把全国人口普查的长表和短表数据综合起来。人口普查时约有10%要填更详细的长表。对人口统计监测的居住地主要是通过城市、镇和乡村三个方面划分，对于人口来源地分法不一样，是基于乡、镇居委会、镇村委会和街道来区分。在开展现居住地和来源地做问卷时，统计口径如果能够一致，可以更好地做一些分析。当然，通过对数据做一定的分析处理后可以解决这个问题，得出趋势，为专家学者提供参考。
首先对农村流出人口的省内和跨省流动人口规模进行估算。在长表中，对省外省内人口有一个划分方法，通过这个数据对31个省区市之间的人口流动OD矩阵进行了分析。进一步根据长表和短表相结合来细分，省内流动人口又分成县域内和县域外但是在省域内，从这两个不同尺度上进行了分析。数据分析给出一个初步的估算结果。
基于前面讲的思路，“七普”数据显示2020年全国农村人口总流出规模是2.86亿，占我国全部流动人口的76.3%，剔除掉其中少部分的乡乡流动人口情形，要研究的对象是2020年乡村流出到城镇的人口总规模是2.72亿，相比“六普”时期的1.34亿增长了一倍多。
先把2.72亿农村流出到城镇的人口分解成省外和省内，跨省流动人口从“六普”时期的5500万到“七普”8200万，省内流动人口从7800万增加到1.9亿，这是一个大数。通过省外和省内的结构性变化，反映出过去十年间中国跨省乡村流动人口增幅出现了减缓局面，而与此同时在省内流动人口增幅快速增加，这说明我国这种跨省大范围、远距离的流动人口迁徙的格局已经发生一定程度的变化，回流现象比较明显。
进一步把人口结构分成省内的县域内、县外省内两个方面，我们看其比例关系，县域内占到43.2%，省内县外占到56.8%左右。
综合刚才两次的类型划分，农村流出人口总量规模在空间上实际上可以按照三分法理解为三个层次的空间模式结构：县内、县外省内、跨省。那么农村流出城镇的2.7亿人到底去了哪里？根据估算结果，“七普”数据显示，县内8200万，县外省内1亿，跨省8200万。通过这样的分析，对全国农村流出人口的不同空间模式就有了大致清晰的判断，即县内，县外省内和跨省约各占三分之一，其中县外省内的类型体量比例稍多一些，并且在过去十年间表现出快速增加态势。
这个的结果就有了一个推理出来的观点，当前我国农村流出到城镇人口多数倾向于在省内范围流动，但更多可能是非本地的就近城镇化发展模式。绘制一幅图更够更清晰表达这三个人口流动空间模式结构在“六普”和“七普”时发生的变化，省外占比从41%下降30%，与此同时省内两种模式都呈现上升趋势，其中省内县外空间模式类型上升的幅度最大。
基于前面的数据分析，对理解当前我国新型城镇化发展趋势以及县域新型城镇化的对策思路有所启发。
第一，2020年，中国城镇化率为63.49%，已高于世界平均水平56%。但与日本、澳大利亚、美国、俄罗斯等世界主要发达国家相比，仍有20%左右的城镇化发展差距和潜力空间。中国2020年的城镇化率63.49%，比全球平均水平已经高出一大截，但和主要发达国家经济体城镇化率相比，我们还是低不少。我过去写的不少关于城镇化及其速度变化倒U型规律的文章，一直反对的是加速城镇化，但城镇化发展方向还是必须要坚持的。我国城镇化已经进入了中后期阶段，城镇化速度逐渐下降是规律的必然，但城镇化发展的大方向也要明确下来，和发达国家相比我们还有20%左右的发展差距和空间潜力。因此，中国特色城镇化要继续迈向更高水平、更高质量的新型城镇化，这是一个必然趋势。
第二，中国城乡融合与乡村振兴发展问题任重道远，进一步促进农村外出人口市民化是解决问题的关键和突破口，县域新型城镇化是促进城乡融合发展的重要载体。中央高度重视乡村振兴战略，也很重视把新型城镇化和乡村振兴联动起来。国家发改委牵头的新型城镇化部级联席会也改名了，改为了新型城镇化暨城乡融合发展的部级联席会，这是很重要标志，对于促进城乡共同富裕与协调发展具有重要意义。
对于如何解决这个问题，我觉得还是要进一步促进农业转移人口市民化，才是解决问题的关键。其中，有两点：
一是乡村振兴要坚持城镇化的大方向，与新型城镇化紧密结合，推动城乡融合发展。目前城乡融合与乡村振兴问题十分严峻且任重道远，进一步促进农村外出人口的市民化是解决问题的突破口。乡村振兴或者城乡融合，并不是要把城市里的人口吸引回到农村，当然肯定存在一部分返乡回流的现象。但是，大方向还是要坚持城镇化和农村外出人口市民化。
二是县域在我国城镇体系中是非常重要的一个环节，县域是城市与乡村联系的天然纽带，是广大农村地区实现就近城镇化的主要载体。县域新型城镇化在城镇化过程中有着不可替代的作用，既有助于全面提升新型城镇化质量，也有助于发挥对乡村振兴的辐射带动作用。
今天会议的主题“县域、县城和就地城镇化”，这个主题非常契合当下新型城镇化、乡村振兴和城乡融合发展的实际。
第三个观点和判断，建议要统筹推进异地城镇化和就近城镇化的两种途径，才能更加有效的实现人的城镇化和农业转移人口市民化。
在相当长一段时期，异地城镇化是在中国特色城镇化过程中发挥了非常关键的作用。向东部沿海地区的转移与集聚，带来了快速的经济增长，带来了沿海地区城市群和超大、特大和大城市的发展。但是长期大规模、远距离的城镇化空间模式还是存在一定的风险、挑战和问题。未来要走高质量新型城镇化道路，要把异地和就近城镇化这两种模式各取其优势，统筹推进，有助于更好实现人的城镇化。异地城镇化确实存在着成本偏高，大量的进城农民工难以在东部沿海地区实现更好的人的城镇化和生活水平的提高。另一方面，就近城镇化在过去十年间的回流现象已经带动中西部地区大量新一线或准一线城市的快速发展和崛起，它们的发展又带动了中西部地区就近城镇化的发展趋势。
此外，今天的会议主题中，到底是用就地城镇化还是就近城镇化？这个问题，我也借此机会抛出来，供各位专家学者思考。因为就地城镇化，我个人感觉这个词有点原地实现城镇化的概念，就近可能是在原地基础上可以有一定范围进行适当扩展的空间。就近城镇化既可以包括在县内的城镇化空间模式，也可以包括在省内县外的空间模式，前面数据估算也反映了这个模式也是非常重要的。当然，这是一个相对的概念。用“就地”还是“就近”，本质上是和异地大规模、远距离迁徙形成的对照关系，其中它有不同特色和不同差异。还是需要进一步做一些分析工作，深刻地研究和厘清基础概念内涵的问题。
第四个认识是对“十四五”时期，加强以县城为主要载体的县域新型城镇化建设的几条具体建议。
当前我国县域新型城镇化呈现“水平偏低、人气不足、设施落后、产业乏力”等突出问题，县域成为当前新型城镇化建设的短板区域。在这个大判断下，提出几点建议。
（1）开展新时代下县域高质量新型城镇化专项试点工作，我们过去开展过好几批新型城镇化专项试点，但过去更加综合，那么县域能不能开展专项试点工作，这样对于保障农业转移人口就近就地的城镇化以及促进城乡融合这块，能够看到更明显的效果。
（2）结合国家新基建计划，前几天中央财经委员会召开会议，习总书记对基础设施建设提出了新要求和指示。我国的新基建计划和过去的基建计划相比还有一些变化和差异的，现在能否结合新基建建设的机遇，对于县城城区的教育、医疗、环境、卫生等基本公共设施服务水平进行专项建设和提升。
（3）推动符合条件的县域撤县设市，现在文件要求是慎重从严，严格标准是对的，一哄而上肯定不对，但是对于一些符合条件的县域还是要给予一些撤县设市行政区划调整的机会。进一步加大县域产城融合和县域特色经济发展。
综合刚才讲的这3条政策建议，县域新型城镇化的重心还是要突出体现以人民为中心的理念，围绕城乡居民的幸福感、获得感和安全感等提升来做工作。
（4）第四条建议实际上是针对学界，当前对县域新型城镇化问题的研究还远远不够，然而实践的需求是非常强烈的。我们现在对于县域尺度的基础情况还没有完全理解清楚，比如县域城区常住人口情况，要加强统计调查工作，加强跨学科研究的交流、对话和协同，更好支撑国家和县域新型城镇化发展的科学决策和治理需求。
中国城市百人论坛2022春季论坛——“县域·县城·就地城镇化”会议成功举办
原文始发于微信公众号（规划中国）：人口流动空间模式与县域新型城镇化的认识
规划问道
