【文章导读】基于底线思维的上海市中心城存量住房更新结构研究

1

存量住房更新的现实困境

虽然各地政府关于住房更新的指导意见已陆续出台，但由于快速发展阶段建筑普查制度不完善，上海乃至全国的存量住房改造和更新实践都面临着基础底数不清、更新时序不清等问题，成为城市住房政策精细化、治理现代化的障碍。

1.1 更新基础底数不清

目前，全国各级城市都未建立全域建筑普查制度，对待更新存量住房的规模数量、结构类型、空间分布等不能做到摸清家底和依症施策，也难以估计存量住房更新在当期和近期对应的财务成本。

我国各时期住房建设具有鲜明的时代特征，各阶段住房建设面临的问题和需求不尽相同，对应的住房建筑类型、结构形式也不相同，对这些更新底数性问题的识别有助于政策上对症下药。如改革开放前，住房建设主要以多层非成套住宅为主，普遍面临的核心问题是住宅户型的成套化改造；而住房商品化后兴起建设的高层住宅在历经20余年使用后，普遍存在电梯使用年限到期需更换、停车位不足等核心问题。目前各地以单一时间维度（2000年）作为是否对存量住房采取更新措施的分界点，必将造成对不同更新问题的混淆应对，难以给出针对性的行动指引，因此有必要对城市存量住房的更新基础底数进行系统的全局性研究。

1.2 更新时序底图不清

存量住房更新是面向已建成住区的行动计划，这些社区新旧混合，老化或破损程度不一。相比于增量建设规划，存量更新应更强调在全局层面对时序的安排：哪些片区是最迫切需要更新的，哪些更新行动已迫在眉睫，哪些更新内容可精雕细琢，当前急需改造的住房有多少，未来5年内进入更新期的住房有多少……这些问题是在政策制定阶段需要首先做出回答的，如从安全底线的视角分析，高层住宅电梯的到期更换相比于老旧小区加装电梯应更为紧迫。但目前这一关乎全局的时序底图尚未得到各地城市的重视，客观上容易产生将城市更新等同于项目建设的错觉和更新实践的盲目。

出于对上述实践困境的考量，本文以多源数据为辅助，借鉴中国香港旧楼维护的底线思维，对上海市中心城存量住房更新结构开展研究，初步得出了上海市中心城存量住房更新的基础底数和时序底图，为后续更新实践和规划管理提供了科学支撑（图1）。

▲ 图1 | 上海市中心城住房按年代空间分布

资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自行绘制。

2

住房更新底线的确定原则

2.1 香港“强制验楼计划”

的底线思维借鉴

与中国内地相似，中国香港地区住房也是以共有产权集合住宅为主。由于开发年代早，香港的集合住宅已出现大量更新需求。一系列因旧楼老化失修而导致的死伤事故，迫使特区政府采取旧楼更新行动。2012年，香港特区开始实施强制验楼计划，全面整治旧楼安全隐患。按照该计划：凡超过3层、楼龄30年以上的集合住宅，必须委托专业人员对住房的公共部分、外墙及伸出物，按每10年一次进行检验；检验人员负责对验后维修整改进行监督。负责监管香港楼宇建造和维修的屋宇署则每年挑选2000幢旧楼进行强制验楼，未按要求维修整改的住房则会遭到重罚。

香港选择以安全底线标准确定住房更新需求，通过统一规划和强制验楼计划延长楼宇的使用寿命，降低更新成本，值得面临类似情况的内地城市借鉴。在政府财政紧缩且更新任务繁重的情况下，老旧住房更新有必要更加聚焦，首要关注底线性更新，这些底线包括住房的建筑结构、建筑外墙及公用设施等（表1）。所谓“底线”是指住房建筑的各类组件在设计规范中有对应的使用年限，超过使用年限后建筑的可靠度开始大幅下降，逐渐低于设计标准，从而出现隐患。按照额定使用年限倒推，可以得到不同年代建造住区的隐患出现时间点，进而获得住区更新的时序结构，形成更新决策依据。

▲ 表1 | 香港“强制验楼计划”中的底线性要求

资料来源：笔者根据下列文献整理：香港特别行政区屋宇署. 强制验楼计划及强制验窗计划作业守则. https://www. bd.gov.hk/doc/tc/resources/codes-and-references/code-and-design-manuals/CoP_MBIS_MWISc.pdf。

2.2 住房更新的三个底线

 2.2.1  建筑结构安全底线 

按照《建筑结构可靠度设计统一标准》，普通房屋结构设计使用年限为50年（超过50年混凝土层碳化厚度达到25mm，失去对内部钢筋的保护，易出现结构坍塌隐患）。同时，2000年前建成的住房，水管大都埋入混凝土结构中，水管更换过程普遍对结构造成破坏，且这期间经历了从没有卫生间或共用厨房的单元住宅向成套住房的过渡性改造，因此这部分住房的结构可靠度比额定年限更低。原住房和城乡建设部副部长仇保兴甚至认为，中国建筑的平均寿命仅为25～30年，综合判断2000年以前的住房结构可靠度定为40年较为合适。

2.2.2  建筑外墙安全底线 

按照《外墙外保温工程技术规程》，外墙外保温涂料使用年限不应少于25年。上海市自2000年起，推广应用建筑外墙涂料，限制设计、使用外墙面砖和禁止设计、使用马赛克等外墙瓷质贴面材料也是出于消除建筑外墙脱落伤人隐患的考虑。综合参考香港强制验楼计划、国家及地方相关规范等，对外墙安全检测的起始年限确定为30年较为合适。

 2.2.3  公用设施安全底线 

住宅公用设施包括给水供电和电梯等，其中，水电为专业部门管理，其管理盲区和安全隐患较小，但高层住宅电梯冲顶、电梯“吃人”等时有发生。据统计，2015年上海市使用年限超15年的小区电梯超过5000台。虽然电梯通过保养，使用超过20年甚至更长时间的也大有所在，但由于住宅区人口密度高，电梯使用负荷大，且配置标准通常较低，很多住宅楼只有一部电梯，加大了电梯损耗速度。北京市《关于加强住宅电梯报废管理有关问题的通知》要求电梯使用年限达15年的须强制报废，有备用电梯的延缓至18年报废 。上海市2018年提出对使用满15年的住宅电梯进行安全评估。考虑到国家尚未出台统一规范，研究参照目前已有的地方规定，将15年认定为电梯使用的预警期，20年为报废期。

3

实证研究：

上海市中心城存量住房更新结构

3.1 技术路线

选定住房结构安全、外墙安全、公用设施安全作为底数及底图判定原则，搜集相关的国家标准及行业规范，确定底线对应的使用年限，结合多源数据计算得到上海存量住房的更新底图，获得住房更新时序结构及密度分级（图2）。

▲ 图2 | 研究技术路线

3.2 上海市中心城存量住房的更新底数

3.2.1  年代底数（图3、图4） 

▲ 图3 | 上海市中心城各街道单元的平均住房建设年代

▲ 图4 | 上海市中心城各街道单元住房的拼贴性指数

 3.2.2  高度底数（图5） 

▲ 图5 | 上海市中心城住房高度空间分布

3.3 基于结构安全的更新结构

（图6）

▲ 图6 | “十四五”时期上海市中心城各街道住房建筑结构待更新的规模密度

3.4 基于外墙安全的更新结构

（图7）

▲ 图7 | “十四五”时期上海市中心城各街道住房建筑外墙待更新的规模密度

3.5 基于公用设施安全的更新结构

（图8、图9）

▲ 图8 | “十四五”时期上海市中心城各街道住房电梯待更换的规模密度

▲ 图9 | “十四五”时期上海市中心城各街道住房电梯待检测的规模密度

3.6 上海市中心城存量住房的更新底图

综合考虑三个安全底线，对更新任务逐年分解，可明确“十四五”期间工作时序和阶段重点。空间分布上，中心城各街道存量住房更新任务由地理中心向外呈现出“弱-强-弱”的总体特征，即上海内环与中环之间住房更新任务显著高于内环内和中环外的区域（图10、图11）。

▲ 图10 | “十四五”时期上海市中心城住房更新重点任务分析

▲ 图11 | “十四五”时期上海市中心城存量住房的底线性更新任务空间分布

4

结语与建议

我国大规模城市住房建设起始于1990年代，至今30年虽未达预期使用年限，但许多建于1990年代的住宅因应对当时住房紧缺情况及施工条件限制，存在很多低质量的大板房和小梁薄板房。有些不成套老旧住房由于建造标准低，甚至不具备改造的物理条件。该类住房使用寿命可能会短于预期。这些因结构性或功能性老旧而亟待更新的住房是城市即将面对的重大底线性更新课题。各级城市宜未雨绸缪，研究部署以紧迫性为测度标准的住房更新行动计划，笔者在此提出两点建议：

（1）制定刚弹并举的底线更新政策。借鉴香港强制验楼计划和欧美国家对旧住房建立监测平台的经验，各级城市应着手构建社会住房综合监测数据平台，以全局性监测数据作为更新行动指引。同时，根据老旧住宅剩余使用年限的阈值，设定启动更新的差异化门槛。如规定随着老旧住宅剩余使用年限的减少，启动更新需要业主同意的比例逐年下调；对已达到更新底线的住房要求强制更新等。

（2）多渠道扩充更新资金来源。调整政策性资金的关注重点，将政府更新专项资金向底线型更新倾斜。降低更新资金成本，提供低息或免息的住房更新专项贷款。还可通过经营赋权的方式，增加更新资金的来源渠道。如通过行政许可，将住区改造后新增的车位租赁、广告展位等经营性收入用于平衡更新投入的建改成本，类似实践如北京劲松社区更新。

本文撰稿：刘迪

---

原文介绍

《基于底线思维的上海市中心城存量住房更新结构研究》刊登于2022年第 4 期第107-118页。

刘   迪，中国城市规划设计研究院上海分院首席设计师，本文通信作者。

唐婧娴，中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师。

李博涵，中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师。

赵宪峰，中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师。

【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。

https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CJFD&dbname=CJFDAUTO&filename=CSGH202204013&uniplatform=NZKPT&v=dJ_x9KLE5VXGjg7L-S36fLRpRnl00jEB4r4lYmOrf-TYrit6mqYxTgEFi35Dhvb_

---

欢迎在朋友圈转发，转载请在后台留言

---

官方投稿网址：http://www.planning.com.cn

微博：http://weibo.com/cityplanningreview

微信号：chengshiguihuazazhi

电子期刊：App Store搜索“城市规划”(支持iPad下载)

国内统一刊号：CN 11-2378/TU

国际标准刊号：ISSN 1002-1329

【免责声明】本公众号推文目的在于信息交流与共享。若有来源误注或侵犯了您的合法权益，请持权属证明与本公众号联系，我们将及时更正、删除，谢谢。

关注、分享、在看与点赞，至少我要拥有一个吧~

原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】基于底线思维的上海市中心城存量住房更新结构研究