遗产大会观察｜世界遗产视角下非洲优先与可持续发展战略的实施——2012年后非洲世界遗产申报与保护情况分析（下）

《濒危世界遗产名录》标志着世界遗产保护管理状况已面临重大危机，濒危遗产的数量以及列入情况则是衡量地区和国家遗产保护管理水平的重要指标之一。从地区分布来看，2021年非洲地区的濒危世界遗产数目“名列前茅”，共15项（占总数29%），仅次于阿拉伯国家（图11）。

图11 2021年世界不同地区濒危遗产数量占比情况（单位：项）（来源：作者自绘）

自2012年至今， 非洲地区每年平均有19项非濒危世界遗产地提交保护状况报告（State of Conservation Reports，SOC）^⑲。在历年提交的SOC报告中，咨询机构建议列入濒危的遗产地比例有所下降， 从2012年的17%、2013年的6%降至2021年的3%（图12）。不难发现：在近期世界各国的援助与能力建设发展的背景下，非洲世界遗产地的保护管理情况得到了明显改善。

图12 2012—2021年非洲历年完成SOC报告数量及建议列入濒危情况（来源：作者自绘）

然而，在过去10年中，非洲《濒危世界遗产名录》却没有呈现出可观的变化。自2012年起，非洲濒危遗产数量基本持平，分别在2012年、2014年、2016年和2018年因严重的武装冲突、偷猎行为、开发建设项目、保护管理计划缺失等原因新列入了1~2项濒危遗产，并在2016年达到17项濒危遗产的历史峰值。之后在2017年和2021年分别成功解除了科莫埃国家公园（Comoé National Park）、塞米恩国家公园（Simien National Park）和萨隆加国家公园（Salonga National Park）3项濒危遗产，在册濒危数量降至15项（图13）。

图13 2012—2021年非洲《濒危世界遗产名录》变动情况（来源：作者自绘）

在2021年在册的15项濒危遗产中，近半数的遗产地早已在20世纪90年代被列入《濒危世界遗产名录》，并有超过一半的项目在其中保留了至少20年之久（图14、图15）。例如尼日尔的阿德尔和泰内雷自然保护区^⑳、刚果的卡胡兹－别加国家公园^㉑等濒危遗产，正因地处冲突或冲突后地区的不良“先决条件”，才使得非洲濒危遗产的保护工作面临着更艰巨的挑战。即便在21世纪全球遗产保护事业蓬勃发展的大趋势下，面对增速缓慢且极具脆弱性的本土经济，非洲世界遗产保护的人力、财力资源配备依旧处于相对落后的水平。

另外， 从可持续发展目标的实施角度分析，2012—2021年历年非洲濒危遗产的SOC报告数据显示，生物资源过度使用、矿资源开采、战乱与非法活动、遗产保护管理体系缺乏等是当前非洲世界遗产保护管理与可持续发展目标之间的主要矛盾点。

根据世界遗产委员会于2008年修订的《定期报告工作调查表（第二节）》框架下所确定的14项影响世界遗产的主要威胁因素和83项次要威胁因素^㉒，基于1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会、2002年的南非约翰内斯堡可持续发展首脑会议，以及2010年发表的《文化：可持续发展的第四大支柱》^[4]文件中，被多次提出将文化作为“与经济、环境和社会并列的可持续发展的第四大支柱”的建议与观点，本研究形成了“可持续发展支柱-遗产威胁因素”框架（表3），以兹分析非洲世界遗产保护目前在“环境可持续性”“经济可持续性”“文化可持续性”“社会可持续性”4个方面的实施成效。

表3 世界遗产保护状况威胁因素与可持续发展支柱对应关系框架

经统计发现，纵观2012—2021年非洲濒危遗产面临的威胁因素，与社会可持续发展有关的“非法活动”“管理体系/管理计划”“内乱”，与经济可持续发展有关的“矿业”“土地转换”，均是长期困扰非洲遗产地保护管理状况的首要威胁因素。与2012年的濒危遗产面临威胁因素影响情况比较，2021年非洲濒危遗产地更多地受到不协调城市建设发展、过度旅游开发、战争等人类破坏活动、管理机制薄弱、缺乏经济支持和人力资源匮乏等多重因素的影响。与之相对，目前较为落后的经济与社会发展反而使得非洲遗产地在环境与文化可持续方面仍保留着宝贵的原始生态和传统文化（图16~图24）。

非洲国家深知，遗产的保护显然不应该成为阻碍国家实现可持续发展的“绊脚石”，同时他们也正在加速对世界遗产保护促进社会与经济可持续发展的关注和推动。2022年上会开放审议的2项非洲濒危遗产项目，正是反映非洲在面对能源开发、基础设施建设时，努力平衡经济、社会可持续发展与遗产保护管理的不同实践成果。

（1）萨隆加国家公园(Salonga National Park)，刚果（图25）。该遗产地常年受到安全和政治动荡、武装人员偷猎、石油开采、缺乏管理资金等问题困扰，于1999年被列入“濒危”。近2年遗产地获得多方经济支援,并开展了反偷猎政策、物种监测、石油开采管理等多项保护措施，遗产保护状况得到一定改善。萨隆加国家公园由于保护状况得到一定改善而在第44届世界遗产委员会会议上被解除“濒危”。

图25 萨隆加国家公园（来源：https://whc.unesco.org/en/list/280）

（2）塞卢斯禁猎区(Selous Game Reserve），坦桑尼亚（图26）。此遗产项目于2014年因非法偷猎和野生动物数量锐减被列入“濒危”，同样于本年度接受审议。遗产地近年来开展的一系列基础设施建设项目更导致大象和黑犀牛等野生动物数量锐减。咨询机构认为，保护区内已开始施工的大型水电建设项目，将永久地导致遗产地丧失其部分突出普遍价值，建议将其从《世界遗产名录》中除名。在第44届世界遗产委员会会议上,多个委员国与世界遗产中心、咨询机构围绕遗产地保护与发展之间的平衡性展开了讨论,最终决议仍将遗产地继续保留在《濒危世界遗产名录》之中，但要求缔约国尽快与世界遗产中心和咨询机构开展长期的反应性监测。

图26 塞卢斯禁猎区（来源：https://whc.unesco.org/en/list/199）

为实施世界遗产全球战略“非洲优先”政策，加强非洲地区世界遗产在《世界遗产名录》中的代表性，改善非洲遗产地保护管理状况，加强遗产管理机构能力建设，长期以来，非洲世界遗产成为世界遗产援助重点关注与支持对象。

截至目前，非洲地区接受国际援助资金居全球各地区首位，占全球总量的1/3。非洲地区世界遗产共接受国际援助586次，援助资金总额达1 306.95万美元，共惠及44个非洲国家（图27）。非洲世界遗产地保护状况的不断改善，离不开近几年国际社会给予的大量资金与人力支持。在资金用途方面，近7成的国际援助资金用于遗产保护管理，约2成用于世界遗产申报和预备名录建设，1成用于紧急援助。在资助遗产类型方面：58%的资金用于自然遗产（共计738.93万美元）；32%用于文化遗产（共计411.52万美元）；10%用于混合遗产（共计117.60万美元）。在援助形式上，短期技术合作与人员培训是非洲遗产地获得资助的主要方式，资金比重高达95%（图28）。

图27 1979—2021年世界不同地区接受国际援助总体情况（单位：万美元）（来源：作者自绘）

图28 1979—2021年非洲地区世界遗产接受国际援助情况（来源：作者自绘）

进入21世纪以来，在世界遗产中心主导下开展的援助非洲世界遗产的重要项目与资金包括：

（1）从2000年起， 比利时、意大利和西班牙三国信托基金、德国政府、联合国基金会（United Nations Foundation）等方面共同发起保护刚果民主共和国世界遗产项目^[5]，旨在加强武装冲突地区生物多样性的保护；

（2）从2004年起，欧盟委员会资助的“非洲中部世界遗产森林倡议项目”（Central Africa World Heritage Forest Initiative）^[6]，旨在加强非洲中部地区（特别是喀麦隆、刚果、加蓬和中非共和国）的自然遗产保护区管理，提高生态景观的多样性与协调发展；

（3）从2011年起，非洲世界遗产基金（African World Heritage Fund）、比利时弗兰德、日本和西班牙信托基金共同资助“非洲自然：非洲世界自然遗产能力建设项目”（Africa nature:a capacity building program for natural World Heritage in Africa）^[7]；

（4）从2020年起， 在中国政府支持下的“加强1972年《公约》在世界自然遗产地执行能力”项目（Enhancing the implementation capacity of the 1972 Convention at Natural World Heritage sites）^[8]，旨在提高自然遗产名录代表性，加强遗产地管理与保护能力。

近2年，世界遗产中心主导下共开展59项针对非洲地区世界遗产的工作，极大地促进了非洲国家与比利时、法国、匈牙利、挪威、意大利、荷兰、中国之间的国际合作。

即使如此，非洲地区世界遗产的代表性并未得到显著增强，保护管理状况亦未得到显著改善，这其中的原因值得深思。从以往的成绩、经验显示出：仅针对特定项目，过于关注于技术领域的国际援助，似乎并不能有效提升非洲地区世界遗产的保护管理状况，针对更加广泛的技术人员的长期能力建设计划可能才是其有效的突破口。

定期报告作为缔约国的一项主观自我评估行为，是与委员会、咨询机构和世界遗产中心对遗产保护状况评估报告相辅相成的，从而可以全面了解非洲世界遗产的保护状况。截至目前，非洲已于2021年开展完成了第三轮定期报告工作，在国家层面和遗产地层面，形成了自第二轮定期报告以来围绕国际文件协同作用、法律框架、名录和遗产登录、能力建设、人力和财政资源、研究能力、国际合作、传统教育、世界遗产保护状况、可持续发展等多个维度的《公约》实施情况。

在遗产保护与管理方面，非洲地区在名录筹备与建设、法律框架、遗产保护管理状况等工作实施中取得了不同程度的良好进展。大多数缔约国使用《准备世界遗产提名》资源手册^㉔、全球战略、《填补空白》报告、IUCN和ICOMOS编制的专题研究等工具，制订具有代表性、平衡性和可信性的非洲世界遗产名录。但由于上游程序在非洲地区的使用率不高，导致其《世界遗产名录》与《预备名录》筹备力量依旧薄弱。另外，国家层面的遗产保护法律框架在非洲缔约国广泛存在，但不同遗产地由于不同的人力和财力水平，却针对管理计划、行动战略等呈现出参差不齐的实施成效。值得注意的是，《公约》与教科文组织的其他各项公约、方案和建议的协同作用为非洲世界遗产在实现可持续发展目标的过程中提供了多重保障。特别是《保护非物质文化遗产公约》^㉕《保护和促进文化表现形式多样性公约》^㉖、“人与生物圈计划”^㉗、《关于历史性城镇景观的建议书》^㉘等。此外，大多数遗产地反映管理和制度的建立，对遗产地可持续发展目标的实施作出了显著的积极贡献，主要体现在：遗产管理的多群体参与模式，有助于促进包容性地方经济发展。而物理结构影响、生物资源利用或改造和气候变化，则是非洲世界遗产地所面临的巨大负面因素。这可以归结于非洲遗产地在灾害风险管理与监测计划制订方面的严重缺失。

在能力建设方面，近10年间，非洲地区从战略计划制订、人力与资金投入、国际合作交流等多个方面不断加强在遗产保护与管理领域的能力，但整体水平依然有限。定期报告结果显示，仅1/3的缔约国制定了国家能力发展战略，且均未得到有效实施。这是因为人力和财政资源作为非洲大多数缔约国的挑战，国家机构在执行遗产保护管理、可持续旅游利用管理、技术研究等领域任务方面存在不同程度的不足，使得其无法为遗产可持续保护和有效管理提供决策与落实能力。即便如此，得力于近几年国际社会以国际培训、双边或多边协议、会议交流等形式，对于非洲各国政府的帮助与合作，非洲地区遗产地的可持续发展、社区福祉、人权和性别平等、专业知识与技能等多个方面也得到了一定提升和改善。

在可持续发展方面，非洲地区70%的遗产地拥有包含战略和行动计划的管理系统，以根据可持续发展的观点来管理游客、旅游活动及其衍生的经济、社会文化和环境影响。此外，非洲地区近7成的缔约国制定了提高对世界遗产保护和展示意识的国家战略，重视开展面向儿童、青少年以及公众的教育培养与宣传活动，使当地社区在申报和《预备名录》筹备过程中的参与度整体上升。但非洲遗产地仍严重欠缺具有包容性经济发展的框架，这也成为其在全面实现“非洲优先”与《2030可持续发展议程》中提到的人与社会、自然和谐发展愿景过程中的一大制约因素。

联合国教科文组织“非洲优先”计划与《2030年可持续发展议程》的出台，为非洲复兴发展奠定了坚实的基础。如今，非洲已成为全球人类能否实现可持续发展目标的关键环节。非洲的可持续发展不仅是非洲自身的独自发展，也是人类共同的发展。而世界遗产作为社会、环境、经济和文化多样性可持续发展的重要支撑，同时肩负着推动与实现全球可持续发展的重要意义。非洲世界遗产的保护毋庸置疑也成为谋求可持续发展的重要基础与途径。

然而，纵观过去10年非洲世界遗产名录的平衡性与代表性、世界遗产保护管理状况与国际援助情况，非洲优先与可持续发展目标的实施并未达到可观水平。在全球优先政策的呼吁下，国际组织与各国不断向非洲以输送资金、能力建设、合作交流等多形式进行支持与援助。在帮助非洲地区应对困难的过程中，非洲世界遗产的突出普遍价值和当地社区的福祉无疑得到了保护与提升。但非洲人力、技术与财政资源短缺的多重压力始终存在，这恰恰是其世界遗产在申报与列入上呈现明显的低质量和低代表性、在遗产保护管理上无法从法律框架支撑和措施保障方面妥善应对多种影响因素所带来的负面影响的根本原因。

目前，世界遗产地的经济、社会与环境可持续发展的平衡仍是非洲地区的首要任务。从中国自身遗产保护实践经验可以看出：若要有效提升世界遗产的保护管理状况，带动当地可持续发展，势必要从本国自然与文化特点出发，寻求适应于地区特点与现状的遗产保护途径，而非仅单纯针对特定项目或过于关注于技术领域投入大量精力。再者，作为发展中国家，在经济增长、城镇化等更为迫切的议题背景下，非洲缔约国正经历着不断将国际准则与本土性资源相结合、相妥协的过程。在如此艰难的过程中，将世界遗产保护实践纳入非洲可持续发展进程，不仅是其文化和自然领域的专业与技术问题，而更是一项涉及广泛的政治议题。非洲地区应在加大对世界遗产的基础研究与技术提升之余，加强提升国际地位，通过自身努力与合适途径突破该地区现今面临的种种困境。

⑱ 此章节数据参考世界遗产中心官网https:/ /whc.unesco.org/en/danger/.

⑲ “ 7B文件”全称为“State of Conservation of Properties Inscribed on the World Heritage List”。可以在世界遗产大会历年文件中下载whc.unesco.org/en/committee/.

⑳ Air and Ténéré Natural Reserves，因地区发生内乱导致管理人员及该地区遗产安全状况受到严重威胁，于1992年被列入《濒危世界遗产名录》（文件WHC-92/CONF.002/12）。

㉑ Kahuzi-Biega National Park，因公园内存在大量民兵组织和非法定居者，导致武装冲突、火灾、偷猎、非法砍伐和焚烧木材，遗产完整性遭到严重威胁，于1997年被列入《濒危世界遗产名录》（文件WHC-97/CONF.208/17）。

㉒ 《 影响世界遗产突出普遍价值的因素标准清单》中影响世界遗产突出普遍价值的14个主要威胁因素和83个次要威胁因素：2008年由世界遗产委员会依据《定期报告调查问卷（第二部分）》的框架通过确定，作为是否将其列入《濒危世界遗产名录》的主要判断。

㉓ 此章节数据参考世界遗产中心官网https://whc.unesco.org/en/intassistance/?action=request&search_region=5.

㉔ 《The World Heritage Resource Manual‘ Preparing World Heritage Nominations’》。

㉕ 2003年10月，联合国教科文组织第32届大会通过《保护非物质文化遗产公约》（The Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage）。

㉖ 2005年10月20日，联合国教科文组织第三十三届会议通过《保护和促进文化表现形式多样性公约》（The Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions）。

㉗ 1966年10月，联合国教科文组织在“政府间关于生物圈资源合理利用及保护的科学基础的专家会议”上首次提出“人与生物圈计划”（Man and Bi osphere Programme，MAB）。

㉘ 2011年11月10日，联合国教科文组织大会通过《关于历史性城镇景观的建议书》（The 2011 Recommendation on the Historic Urban Landscape，HUL）。

TIAN Xinyi

（Architectural Design and Research Institute of Tsinghua University Co. ，Ltd.，Beijing 100084，China）