对国土空间规划构建的思考——前提、基础、保障与支撑

导

读

基于系统观和大科学观的思考，从前提、基础、保障与支撑四个方面提出国土空规划构建的建议与设想，提出未来新型国土空间规划的对象界定、方法路径、实施管理、技术支撑乃至信息化管理等方面的创新路径。

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式确立了新时代的国土空间规划体系。但是从规划的科学理性视角和规划的实施运作视角看，仍然有两个重要问题需要深入探讨：一是作为一个巨型系统工程和有组织的集体行动过程，新的国土空间规划体系应该按照什么样的科学逻辑建立，以促进长期以来“多规”各自理论框架和技术体系的整合融合。二是如何让国土空间规划得到有力的运作支撑并且服务于简政放权和治理体系现代化。

为此笔者从系统整体性的角度出发，结合现实情况，从国土空间的新内涵、空间规划思路方法整合、规划实施制度改革以及规划技术支撑体系建设这四个方面，提出了国土空间规划改革的一些设想，为新时代的国土空间规划改革提供点滴建议。

1.前提：国土空间内涵重塑

国土空间规划构建的基本前提是在实践中深度认识国土空间的“全要素观”和“时空演化观”两个重要内涵。

首先，国土空间既是国民生存的场所和环境，也是各类自然资源依存的载体，是空间地域与自然资源的统一体（图1）其丰富性和完整性决定了规划对象是全要素的综合地域空间。何为全要素？一方面体现为地球表层大气圈、水圈、生物圈、岩石圈组成的自然资源和环境巨系统，另一方面体现为人类圈的活动反映出来的利用自然改造自然并得到自然反馈作用（图1）。国土空间规划须将其作为一个整体来进行统筹配置和管控，而非只考虑地表空间，或者仅围绕某个系列的要素。

其次，国土空间应作为一个时空演化的整体加以统筹。事实上国土空间承载的自然资源与环境本身就不是孤立的，而是由一系列要素在不同单元、范围和层次上构成的一个复杂的多维网络体，并按照一定规律时空演化。我们在认识国土空间中的不同子系统或要素时，都会不断发现和遵循诸多重要演化规律。

因此可以说，国土空间载体下体现出的全要素时空演化规律，在自然系统与人类系统呈现的许多共通性，这启示我们国土空间规划思路和方法的导向必须是从整体出发，整合原有思路方法，纵横联通，将人与自然视为生命共同体的新模式。

图1 国土空间与自然资源系统

来源：自制

2.基础：规划思路与方法整合

   

2.1 各类规划的原理、思路和方法整合

  

随着理论与技术的进步，规划实践不断涌现复杂问题，以及人地关系的不断演进和复合，使得我们逐步认识到各个小体系、分问题之间是必然存在联系的，最终应达到协同和整合。整合的原则可从两方面考虑：一是合并同类项原则，在方法体系上对相通的、类似的方法进行归并、整合；二是实现规划分析的“要素联合”，将原本割裂的国土空间要素作为一个整体进行分析。建议从以下5个方面形成整合思路：

1）整合规划的调查分析以及基础资料数据，集成各口径的数据。

2）构建有机融合的规划价值体系，整合规划思路必须先整合价值序列，建议从我国特定的资源本底和资源环境问题出发，以国民的生命线与安全线为基本考量，保障基本的生活空间和基础设施，然后依次考虑环境的宜居性、社会福利、高效、便利以及人的综合发展等（图2）。

3）整合规划分析的内容体系，整合框架包括现实情况基础分析，社会经济发展需求综合分析，反馈与评估体系整合，阈值体系整合（表2），空间布局和重要项目部署，综合与专项的费效比分析，总共7个方面（表1）。

4）整合、归并各类规划技术标准、规程，以及统一部分技术标准和规程等。

图2 可能的价值序列

来源：自制

表1 规划分析的内容体系整合设想

表2 国土空间规划阈值体系设想

注：（1）●代表必须制定，○代表根据现实需要和可行性制定；（2）指标阈值分为标量类指标和分级分类指标两种。

来源：自制

  

2.2 要素的系统关联和规划的系统思维

  

由于国土空间系统是全要素时空演化的，可从以下几个方面为抓手优化规划思维方式，抓住规划方法的“牛鼻子”：

首先，聚焦于人地系统中人的规律。空间规划的基础是人地系统规律，而人地关系中人是核心，人口的总体特征以及人的个体特性均是剖析人地关系的基础和纽带。人的规律决定人地关系规律，这始终是空间规划技术方法基础中的基础。

其次，将要素的联系性作为分析的重点。正如前文所述，国土空间系统中的五大圈层的内部和彼此、地上地下是不断在互相作用、动态变化和流动着的。将这种系统的联系性作为规划分析的重点是新规划思维的创新点。

第三，必要情况下突破固有的行政单元限制。规划对应的空间发展权长期存在行政边界壁垒，不同行政单元空间政策错位不利于资源整体配置。必要情况下为了整体效益打破局部的行政区的壁垒，建立更大区域尺度的空间政策协调框架，构成空间资源配置的整体合力（图3）。

图3 必要情况下突破行政单元的空间规划模式

来源：自制

3.保障：规划实施制度创新

  

3.1 规划实施“评估-监管-问责”的制度闭环

新的国土空间规划体系必须予以好的实施和监管才能真正有效运行，建议探索空间规划编制后的实施评估、实施监管和相应的问责处罚或激励奖励制度，与规划编制和审批工作一同构成有效的制度闭环。

首先，为避免彼此重复交叉评估、增强评估的规划检讨作用，构建整合立体的规划实施评估体系。各规划实施部门保留内部规划实施评估的前提下，必须先经过一轮跨部门的整体性空间规划实施评估。评估可分为五年评估与年度快检两个模式。年度快检类似于空间规划的动态监测。在此制度闭环中评估体系将作为规划监管体系的重要实施依据。

其次，构建全面有效的规划实施监管体系。首先将监管职责从规划主体中相对独立出来，防止出现规划体系内自我实施、自我监管的结构性问题，全面提高监管的力度和效果。其次是健全监管的能力和范围，对涉及到财经方面的工作要进行审计监督，对涉及到规划技术和业务方面的内容要进行技术性督查，对设计行政程序和行政行为方面的问题要有一定行政监察能力。

第三，构建严明的规划行政问责与处罚机制，这就需要结合其他领域共同对我国行政法体系进行一定的修订。对国土空间规划的相关重要法律问题甚至可以考虑单独立法立规。

3.2 国土空间为载体的自然资源资产核算与监管的制度保障

自然资源不仅是单纯的经济资源，它还提供了生态服务、生命支持、自然体验、物种资源保存等无可替代的无形价值。建立以自然资源资产的核算与监管作为核心抓手促成基本产权体系的构建，是国土空间规划必不可少的基本制度保障。

首先，应当建立全要素的自然资源资产的核算体系，摸清家底。根据资源类型和特性，测算其规模和不同方面的价值，然后核算出资产的价格，建立区域内一系列资源资产核算台账，动态跟踪每一次规划建设空间变动产生的资源结构变动。此后的规划每一项建设干预对自然空间的改变，已经不再是简单的格局、形态、边界的改变，而直接关联到每一处自然资源资产的变动，开发建设的价值与自然资源的价值将在空间规划中相统一。

其次，在制度层面明确每一笔自然资源产权隶属、责任构成和监管机制，有力保障资源及空间的有效配置，主要的设想和建议如下（图4）：

1）自然资源全民所有制下各级政府一方面委托代行自然资源资产的管理权，另一方面对其所辖行政区内的自然资源的保护具有主要责任，各级政府的长官是其第一责任人并且对上一级政府负责。

2）设立相对独立的自然资源监管主体，对下一级政府的自然资源台账审计，对资源变更状况督查，监管主体对同级政府报告审计和督查状况。各级政府的自然资源资产的经营和保护状况同时接受全民监督。

3）所谓权责统一、权责一体，各级政府在行使自然资源所有权的代行权的同时设定对等的责任，因此应尽快设计和实施对地方主责领导自然资源资产的离任审计和终身负责制。

4）强调对于十分重要和敏感的战略性资源，尤其是涉及到国家资源安全的自然资源，应当实行分级审批制和地方长官目标责任制。

图4 自然资源资产产权制度、自然资源与空间规划监管制度的总体框架设想

来源：自制

4.支撑：新平台与新工具

4.1 构建“全事实化”规管信息平台作为基础支撑

对于国土空间规划体系这样一个纵横交织的巨型系统工程，不能没有信息平台的支撑和赋能。以往“多规”从编制到实施的一连串不协同最为直接的“痼疾”是信息化体系的“分而治之”，未形成实质性的信息互通和整合运用。

规划管理信息平台支撑和赋能国土空间规划管理的核心目标定位如下：一是实现信息的统一集中和多源集成；二是实现信息的纵横互联互通；三是实现客观度和详实度的飞跃；其四是实现信息“全痕化”记录，任何信息的变动都有迹可循（图5）。

图5 信息平台的“全事实化”策略架构

来源：自制

为实现上述意义，信息化平台建设须走向“全事实化”的新阶段。“全事实化”可进一步解析为时空上信息的“全生命周期”和“全空间层次”，内容上信息的“全属类关联”、“全部门汇总”以及信息的“全性质/形式呈现”，使信息记录“全息化”和“立体化”，其内容的逻辑架构如图6所示，突出体现在以下方面：

1）在信息时空维度，规划目标对象所有的信息是全生命周期可追溯的。

2）在信息的属类上形成目标对象全方位关联。建议通过全部门、多渠道的信息汇总和整理，逐渐实现全属类信息的关联，不仅关联空间所承载的各类物质性信息和社会经济信息，尤其还应充分关联相关管理信息和政策信息。

3）通过不断提高信息的粒度逼近规划管理信息的“全事实化”。理论上目标对象发生的一切都有可能形成可记录的“信息痕迹”。

4）特别的，为使得国土空间规划统领下的“多规”能够真正消除“壁垒”，需要特别统一汇总全周期过程中所有相关的决策和实施管理信息并加以建档管理。

图6 “全事实化”信息平台数据湖的内容逻辑架构(远景理想模型)

来源：自制

  

4.2 将“信息变更管理”作为多规协同的关键环节

  

在“全事实化”的信息平台的基础支撑下，其重要延伸应用是将信息变更管理作为一个专门的管理体系。本文所界定的信息变更管理相当于设定一套机制，通过详实的信息变更记录和备案管理，让各规管相关部门对每一次变更信息的信度（真实性有效性）负责，并对信息的失信进行问责。只要各层级、各部门能够保证将信息及时更新到平台就能最大程度地发现问题，从而避免“多规”潜在冲突。信息变更管理设定如下：

1）给予信息变更管理特定的法定地位。凡是工作中涉及到空间规划管理相关信息的变更，都有义务统一接受入库变更和备案管理。

2）对信息管理和使用设定应有的权责结构。各层级、各部门机构都有义务定期将相关信息向平台入库更新，并有责任参与到平台信息的信度检查与纠错工作中。

3）以“告知承诺”原则设立契约机制，各部门及相关人员在在“全事实化”信息平台进行信息变更和备案前，须签订信息的真实性有效性承诺书（见图8的示意）。

4）基于契约机制进一步设定信息变更及备案程序，以及问题检查、纠错和问责规则。图7给出了一个信息变更及备案过程的示意，各部门先向信息平台管理机构提交变更信息主体及表单（见图8的示意），经过预检查合规后正式签订变更信息信度承诺书接受信息变更的正式检查，包括与平台已有信息的核对以及与其他部门同步提交的变更信息的核对，明确无误后则在“全事实化”信息平台正式录入变更信息并加以备案归档。

5）在变更信息记录归档中，尤其将变更“流水信息”也一同录入数据平台中。平台信息调用、写入（修改）、备案等操作需要的授权号和授权文件，以及涉及到的授权人、经办人和操作人等的信息和流水号。

6）鉴于信息管理工作的日常性和复杂性，应设定专职的组织机构运维管理“全事实化”信息平台并负责信息变更和备案。例如对市一级行政区域，机构可挂牌在自然资源与规划部门办公，但独立接受市委市政府的直接领导。

图7 信息变更及备案的行政过程示意

来源：自制

7）需在“全事实化”主体数据库基础上进行特定的硬件建设，搭建信息备案的子数据库。“全事实化”主体数据库作为正式批准核实后的信息的变更入库载体，备案子数据库作为所有变更发生的信息的专门数据库（图8）。

图8 信息变更和备案的技术过程示意

来源：自制

4.3 建立新型国土空间规划与实施管理工具箱

最后，对上述体系整合后的规划技术路线、内容结构、评估体系以及“全事实化”的信息平台进行集成，可以构建出新型规划编制和政策管理工具（图9）。其中比较重要的政策管理的工具包括：数据台账管理工具，规划一张蓝图与管控边界管理工具，基于阈值体系的国土空间政策工具，自然资源资产核算台账与图则等。数据台账管理工具基于“全事实化”信息平台的全属类、全部门信息数据库开发，是支持规划评估、监管等的重要依据。规划一张蓝图与管控边界管理工具是行使空间规划用途管制制度的重要抓手。此外，还可以基于这个平台接入新的规管审批工具，服务于基层政府审批效能的提升。

图9 新的国土空间规划的工具支撑设想

来源：自制

5.结语

新的国土空间规划的建立和完善是长期履行的一个巨型系统性工程，国土空间规划的逻辑将迎来一个新的转变：国土空间的内涵转变为一个“人与自然的全要素、时空演化的整体系统”的新范畴，在空间规划方法基础上建议一方面整合现有的各类规划方法中的可取之处，同时建立一个系统关联的思维路径。在规划的评估、监管、问责制度方面，同样需要一次整合、创新甚至重构。基于“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，国土空间规划的制度价值观决定了空间规划对资源的配置转变为对全域的自然资源资产的配置。最后，规划信息化和大数据的技术进步，将极大地赋能国土空间规划的“全事实化”管理。

作者简介：

左为，男，清华大学建筑学院城乡规划博士，天津大学建筑学院城乡规划系副研究员，硕士生导师，副系主任。关注多规合一与市县空间规划、小城镇空间形态与意象等方面研究。

文章来源：城市与区域规划研究