年会论文宣读 | 多源数据支持下的“城市双修”规划实践 ——以廊坊市中心城区为例

党的十八大以来，中央高度重视“城市病”治理。2015 年12 月召开的中央城市工作会议明确提出“生态修复、城市修补”的工作要求，以改善快速城镇化导致的历史欠账、粗放发展等问题，满足人民对美好生活的向往。

三亚市作为城市双修的首个试点城市，提出了“山”“河”“海”的生态策略和“六大战役”的城市修补，重点提升专业化旅游城市的生态环境和风貌品质。徐州市作为老工业基地，通过采煤塌陷地综合治理、山体宕口修复和棚户区改造等促进资源型城市的绿色转型发展。景德镇市通过文化遗存保护利用、功能优化置换、空间关系织补等手段，增强城市产业经济活力与文化魅力，强化历史文化保护与城市文化复兴。从三亚市、徐州市和景德镇市等地的经验可以看出，每个城市所处的发展阶段、主要问题和自身特色不同，制定的城市双修策略也有所差异。 

因此，城市双修应坚持问题导向，从整体视角把脉问诊城市发展现状，精准化识别人民群众最关心的城市建设问题，并以此作为城市双修的工作重点。

传统的城市规划往往是由政府和规划师主观判断主导的精英型城市规划如何能够更加科学化，也是专家学者们一直在讨论的话题。扈万泰等人认为，科学的城市规划需要在编制和实施等环节中及时掌握区域发展的现状和趋势，及时发现潜在的问题并完善规划方案，从而使城市规划不断符合客观实际需求。金贤锋等人指出，提高规划的科学化应借助技术手段，以准确掌握区域空间内的社会、自然要素等组成，以及其相互作用关系、发展趋势和运行规律，促使城市规划在干预空间时符合人地系统的内在运行规律。随着信息时代的到来，数据获取渠道的增多和数据分析方式的进步推动了城市规划技术方法的革新，这将为规划人员更客观地认知城市现状和分析城市问题提供质量更高的数据，增强了城市规划的科学性。

根据数据的获取方式，可以将数据分为传统数据和新型数据两种类型。 

传统数据主要来自观测数据、检测数据及人工统计数据等，包括现场踏勘数据和部门调研数据等。现场踏勘为规划人员到现场实地走访，使用直观了解、拍照和记录笔记等方式，对城市的地形地貌、自然环境、道路交通、建筑风貌、重要设施和地标等有明确的形象概念；部门调研由规划人员分别和各部门访谈并索取规划相关资料，数据由各部门分别提供，包括人口、经济、土地、交通等社会情况，如统计局可以提供统计年鉴，自资局可以提供土地使用情况等。

城市双修的要点是识别城市空间存在的问题并提出具有针对性的规划策略。规划采用多种基础资料收集方法，在传统现场踏勘、部门调研等数据收集的基础上，增加了微信调查问卷、市长热线和110 警情数据等新型数据的收集（图1）。

图1  城市双修问题诊断的数据来源

调查问卷中设置一些对城市现状和发展愿景具有针对性的问题，运用社会学统计方法进行描述与分析，直接掌握市民诉求。调查问卷采取互联网方式发放，扩大调查人数规模，便于统计处理与分析调查结果，有效节约了人力时间（图2）。 

图2  微信调查问卷统计

通过数据分析可以得出五方面结论：一是生态环境方面，河流水系生态问题突出（占比62.2%），主要是部分水系水质污染严重；二是市民对专类公园等生态休闲功能具有强烈需求（占比 84.7%），如动物园、植物园、游乐园等；三是城区交通拥堵问题尤为突出（占比66.9%），被调查者的交通出行方式私家车出行比例占 35%，远高于公交出行（22%），同时也造成了停车难问题；四是小学就学存在困难（占比 24.9%），主要是不能就近入学、班额过大等问题；五是老旧小区等位于给水、供暖系统末端的市政管网老化严重，给居民造成不便，亟需更新改造。

市长热线作为政府与市民的有效沟通平台，是政府了解群众需求的窗口。市民诉求内容较为集中、关注度较高的问题，是城市亟需解决的问题。调研获取市长热线半年数据（2018年5~10 月），共10.8 万条，数据内容包含15 个大类行业（房地产管理、城乡建设、生活资源、文体与教育管理、社会保障与福利、医疗卫生、自然资源管理、人力资源发开管理、市场环境、宏观经济、环境保护、公共安全、交通运输、政务建设、日常资源）、64 个二级行业的受理工单数量和比例（图3）。 

图3  市长热线问题分类统计

通过数据分析可以得到两方面结论，一方面是市民反映最多的问题主要集中在市政设施（排水、燃气）、公共设施（学校）和停车三个方面，由此确定了设施弥补的重要方向。另一方面，有些市民反映的问题没有相对应的处理部门，在管理上存在漏洞。

犯罪热点地区威胁人民的生命财产安全，是城市亟需治理的空间，该数据充分体现了居民的诉求，顺应“以人民为中心”的规划思想。调研获取半年110 警情数据（2018 年5~10月）共3 万条，数据内容包括时间、地址类型、事发地址、报警类别、报警类型和辖区单位6 项内容。其中选取“两抢一盗”即盗窃、抢劫和抢夺三类犯罪数据进行分析（共5805 条），一方面是因为这三类案件的社会影响恶劣，严重影响居民安全感。另一方面是因为这三类犯罪行为的发生与空间环境存在一定的关系，而求助类、举报投诉类等警情不具有此种联系。 

犯罪空间呈现为单中心分布格局。运用 ArcGIS，按照警情辐射范围 250m 获取搜索半径，进行核密度分析。结果显示，城市犯罪空间分布的总体特征呈现出单中心分布格局和距离衰减等特点，与城市中心相吻合（图4、图 5）。上述分布特点充分证明了犯罪热点地区和城市的商业集聚状况、交通枢纽地区等密切相关，即犯罪热点地区和人口流动程度呈正相关。

图4  “两抢一盗”犯罪分布图 （左）

图5  “两抢一盗”案件核密度分析图（右）

居住区是犯罪高发区。对“两抢一盗”案件的地址类型进行统计分析发现，案发地址多集中于“城镇居民单元楼”，占比25.6%。同时，对“两抢一盗”案件数据的词频分析得出，“小区”在报案人员情况描述时被提及的次数最多，也验证了居住区是犯罪重点地区（图6）。

图6  报警地址词频分析

居住区犯罪热点地区多集中在道路连接度较低地区。居住区犯罪空间分布的总体特征呈现为离散式分布格局，运用空间句法理论分析道路连接度1指数由高到低用从深蓝到浅蓝的颜色来表示，将交通连接度与犯罪密度相叠合可得出，交通连接度较低的居住区，犯罪发生率较高，即两者呈负相关（图 7）。临近居民区的小巷道等更利于犯罪的发生，罪犯更容易隐蔽作案且迅速逃逸；而开放且穿越性较强的居住区干路网结构能提供更多自然监视，在预防犯罪方面比尽端式路网更有优势。

图7 居住区“两抢一盗”交通连接度分析图 

生态环境亟需治理，水质污染严重。廊坊市城市空间加速的向外无序扩张和粗放的管理，使整个生态环境受到严重影响。目前部分水体污染严重，河渠淤积，水体缺乏自净能力。 

环城绿地受到侵蚀，公园绿地缺乏。廊坊市中心城区各组团的扩张建设等因素，使环城绿带正逐步缩小。主城区内绿地总量不足，公园覆盖半径存在较多空白地区，市民对主题性公园等需求强烈，缺乏社区公园。 

城区道路交通拥堵，停车设施欠缺。目前快速路、主干路、次干路、支路的比例为0.5:2.1:1.4:1.1，路网级配不合理，造成道路交通拥堵。停车设施供给总量不足，供给结构不合理，缺乏公共停车场，同时缺乏高效的停车管理体系。 

市政设施维护不足，公共设施短缺。市政设施的给水、排水等管网存在老化现象，教育等公共服务设施用地规模不足，存在上学距离远、大班额等问题。

老旧小区环境较差，存在安全隐患。老旧小区居住环境和基础设施较差，缺乏必要的物业管理和更新改造资金，处于无人管理和维护的困境，也存在着社会治安不稳定的潜在风险。

在研究方法上，从“分析”到“诊断”。在以人民为中心的发展思想指导下，精准识别城市问题。规划在部门座谈和现场调研等传统方法基础上，结合诊断学思维，运用多源数据，包括微信调查问卷、市长热线、110 警情信息等识别市民最关心的问题。 

在规划策略上，从“双修”到“三修”。基于“城市双修”生态修复、城市修补的基础上，增加社会修补，推动物质环境和精神文明双提升。在常规解决城市建设问题的同时，兼顾犯罪控制与预防，减少犯罪热点地区对城市居民生活的影响。 

在规划实施上，从“一张图纸”到“逐步落实”。建立城市双修项目库，明确各项目责任部门和完成时间。明确近期重点项目，力图短期内快速改善城市环境品质与城市风貌。建设双修实施监测平台，有效推进城市双修的实施。 

廊坊市中心城区城市双修总体定位为“世界城市魅力门户，京畿地区宜居名城”（图8）。制定3 大策略和12 项行动：一是生态修复，包括构格局、亲清水、建海绵、清空气和降能耗；二是社会修补，包括稳治安和改旧区；三是城市修补，包括优空间、铸文化、塑风貌、畅交通和补设施。其中，亲清水、稳治安、改旧区、优空间、畅交通和补设施6 个策略是以多源数据分析为基础，充分体现居民的诉求。最后通过行动计划和保障机制，确保项目如期实施。 

图8 廊坊市中心城区城市双修规划思路

构建生态格局，控制生态本底。综合考虑基本农田、林地、水系、水源地、蓄滞洪区、生态红线、已建设用地和适宜建设用地等要素，规划形成“水、林、田、绿”的生态本底。对自然资源进行合理利用，坚持在保护中开发，在开发中保护；坚持经济建设、城乡建设与生态建设同步规划、同步实施和同步发展。

完善水网系统，修复水域生态。连通水系，局部拓宽水渠，打造“一库、四河、七渠、多支”的河湖水系，水面率从1.5%提高到1.8%。提升水质，一方面控源截污，综合整治城区水体污染源、农村水体污染源和工业废水污染源；另一方面内源治理，疏浚清淤并进行生态水补偿，全面消除黑臭水体。

构建海绵系统，减少地表径流。中心城区结合生态系统、绿地系统、水系以及现状土地开发情况，形成“点状、线状、面状”调蓄设施相结合的“大海绵”系统。建成区利用区内水系、绿地广场、道路防护绿带等组成的公共基础设施，构建从“快排”到“慢排”的“中海绵”系统。地块内制定低影响开发措施，建设从源头上削减雨水径流和径流污染的“小海绵”系统。

5.2.1  绿地系统：从被动保护到主动保护开发利用 

构建绿地网络，在外围环状绿带中融入休闲娱乐功能。规划在主城区外围环形绿带中生态相对不敏感区域，针对不同使用人群的需求植入生态、文化、休闲等功能（图 9），建设森林公园、植物园和湿地公园等，有效保护绿带不被侵蚀，变被动保护变为主动保护利用。构建开放的绿地网络空间系统，规划1 条外围郊野生态环、1 条中央休闲活力环、1 张社区服务网，串联城市公园、社区公园及重要公共设施等节点。 

挖掘绿地潜力，积极进行微空间改造。增加社区公园数量，有潜力地区充分利用城市空地、旧厂房、待拆迀建筑等，设置规模较大的社区公园。无潜力地区见缝插绿，充分利用城市灰空间、边角空间等进行微空间改造，可设置可变式公共空间，包括若干个可升降模块，升降高度为 0m、0.4m 和 0.8m，可作为座椅、桌子、舞台及乒乓球台等，在有限的空间内分时段分场景满足不同人群的需求。

图9 可变式公共空间场景示意图

5.2.2  道路交通：缓解城区行车难和停车难问题 

完善道路系统。区域层面积极对接京津和北京大兴机场临空经济区，完善城市对外交通体系。中心城区规划提高次干路和支路的比例，打通断头路，加密组团内部路网，完善路网结构，近期规划建设道路25.2km。 

缓解停车问题。规划兼顾考虑基本需求停车和出行需求停车，完善停车供给体系，提倡立体停车、地下停车等多样化的停车建设形式。强化停车管理，通过协调价格机制、建设停车诱导系统及构建停车共享平台等措施，调控停车需求。多方协同治理，构建政府、市场和社会多元主体联动协同的停车精细化治理体系，引入市场投资并鼓励社会参与。精细化停车整治，对停车矛盾突出的居住区、交通枢纽、学校和医院等地区进行规划引导，实现停车系统的可持续。

5.2.3  公共设施：多维度挖掘城市空间发展潜力 

混合街道功能，提升街道活力。沿道路两侧适当设置商业、商务、文化娱乐等功能，将室内的活动延伸至街道，让户内外的活动相互产生积极的影响，创造多样化多时段的社会情境，减少时间盲区。增强街道的可识别性，完善街道景观环境、街道家具与景观小品，塑造有特色的街道界面以提升领域感与归属感，达到降低犯罪风险的目的。

制定近期重点，快速改善城市环境品质与城市风貌。为强调实施导向，规划制定近期重点工程。中心城区重点打造“五大战役”工程，构建一张水网体系、打造一条活力绿廊、改造一个老旧小区、建设一个郊野公园、提升一条街道。力图短期内见成效，使市民尽快感受到“城市双修”带来的城市建设改善，将一个项目库按时间分解，重点突出，逐步落实。 

构建监测平台，增强规划监测管理的科学性和时效性。构建城市双修动态监测平台，包括问题识别及优先级判定、项目库、监测反馈3 个子系统。问题识别及优先级判定系统以110 警情数据、市长热线、网络问卷等直观反映市民诉求的数据为基础，分析识别出市民关注的重点问题及关注等级。项目库为相应的行动工程，结合优先级判定生成项目库，明确项目类别、工作内容、牵头部门、完成时间等具体内容。监测反馈系统在项目实施过程中以及工程完成后，全程对市民满意度进行动态跟踪，对项目实施绩效进行评价，持续指导和修正行动工程，为城乡规划监测管理工作提供重要的数据和技术支撑（表1）。

表1  城市双修动态监测平台框架

随着城市发展从规模扩张到品质提升的转变，城市规划关注的重点逐步转向以人为本的城市空间需求。这必然需要在传统城市规划研究方法中，增加多学科的技术方法，如多源数据的引入。多源数据为多维度、系统全面的城市诊断提供了新的数据源和技术方法体系，为“以人民为中心”的城市规划提供了有效路径。利用多源数据进行城市问题诊断，可以同时掌握政府和公众对城市发展的诉求，增加规划决策的科学性。

本规划在城市问题诊断方面运用了多源数据的现状分析方法，通过对微信调查问卷、市长热线和110 警情数据等新型数据分析，在常规解决城市建设问题的基础上，因地制宜地找准廊坊市居民最想解决的问题。并以问题为导向，用“针灸式”的治理方式，提出包括生态修复、城市修补和社会修补的规划策略，建立了项目库和城市双修实施动态监测平台，全面提升城市的人居环境，推进城市高品质的建设发展。