产业迭代与空间演进要素分析 ——东莞市产业发展历程及空间演变的特征

春节后开工首日，广东即高规格召开全省高质量发展大会，强调“制造业当家”，立誓“再造一个新广东”；随后，上海发布《上海市提信心扩需求稳增长促发展行动方案》，大幅提高招商引资力度，强化要素服务保障；江苏则赶在春节之前发布1号文，提出十二大举措推动经济率先整体好转，掀起全国“拼经济”的序幕……进入“后疫情时代”，经济发展重新成为各地的主旋律，而实体产业的招引和要素保障则是地方政府的关键抓手。产业作为城市竞争力的基石，既是大多数城市推动经济增长的主要动力，也是提供就业岗位吸引人才的重要来源，关系一座城市的兴衰^[1]。认识产业发展和空间供给的逻辑有利于找准规律、抓住先机，在“百年未有之大变局”下推动城市实现新的发展和突破。

东莞在没有国家特殊政策支持的背景下，经过40余年的发展，成功从传统的农业大县转变成“世界工厂”，建立了完备的工业体系和多样的产业空间，更成为经济学家预判深圳将超越硅谷成为“全球中心”的关键支撑，是观察城市产业与空间协同发展的重要样本。本文综合新结构经济学和竞争优势理论，探讨驱动产业发展和产业空间转型的关键要素，进而分析东莞不同阶段的产业空间演进逻辑和主要作为，以期为我国不同地区精准寻找地方经济发展动能和科学指导产业空间规划提供参考。

产业空间是政府和企业共同作用下的产物，与产业发展具有内在一致性。综合新结构经济学和竞争优势理论，我们认为影响产业发展和产业空间演进的关键影响要素为地方比较优势、宏观经济背景和国家制度环境。

在新结构经济学看来，推动产业升级需要充分依靠和发挥地方的比较优势，通过有效市场和有为政府，优化资源配置和加大公共品供给，推动要素禀赋和产业结构升级^[2]。地方比较优势既包含土地、劳动力、资本、地理区位等初级要素，也包括现代化基础设施、高技术人才、科研机构等高级要素^{[3, 4]}。此外，结合竞争优势理论和地方实际发展情况，完善的产业基础和供应链体系越来越成为一地产业集聚发展的重要因素，我们将其同样纳入地方比较优势范畴。

在全球化背景下，全球经济波动同样是影响产业空间供给的重要因素。它一方面导致生产要素的流动，经济体可以通过相对丰裕的低级要素吸引高级稀缺要素流入^[5]，实现要素禀赋的重组和优化，推动产业结构升级，进而促进产业空间与配套设施的提升；另一方面，全球需求市场的变化也能够直接作用于地方产业结构，导致不同产业的扩张、收缩和更替，从而推动相应产业空间的变迁。

国家制度环境在产业结构演替和产业空间供给中同样发挥着不可忽视的作用。我国产业发展过程中经历了剧烈的体制转轨和持续变革，国家制度对要素禀赋、产业结构及其空间演化具有显著的影响^[6]。对于地方政府而言，需要在国家制度环境的约束和引导下进行政策供给和基础设施建设，从而进一步作用于产业空间的变迁。

综上分析，地方比较优势一方面是产业结构升级的内生作用结果，一方面也受宏观经济背景和国家制度环境的外生影响，进而导致产业空间的差异化供给和持续演化。下面基于“宏观经济背景-国家制度环境-地方比较优势-产业空间供给”分析框架，对东莞产业空间演进历程进行梳理。

1978以来，东莞GDP增长了1700多倍，工业增加值增长了2300多倍，进出口贸易额高达2000亿美元，位居全国前五，通过加工贸易嵌入全球分工的代表。目前东莞工业及仓储用地占建设用地比例高达40%，并在空间上呈现出多尺度的工业用地聚集，是政府、市场和社会多种力量共同作用的典型。

利用钱纳里工业化发展阶段理论和西蒙·库兹涅茨经济发展阶段理论，分析东莞改开以来的人均GDP和三产产业结构，并结合外部环境的大事件和影响经济发展的重大制度改革，将东莞的产业空间发展历程划分为四个阶段：第一阶段为1978-1992年，东莞1992年人均GDP按当年价约为940美元，二产比重在40%-50%之间、三产比重小于37.7%，基本处于工业化初期；第二阶段为1993-2001年，到2001年东莞人均GDP突破2000美元，二产比重54.5%、三产比重42.8%，基本处于工业化中期的发展水平；第三阶段为2002-2014年，东莞的人均GDP逐步达到1万美元，二产比重维持在50%至55%之间，三产比重提高至42%至50%之间，进入工业化后期；第四阶段为2015年至今，东莞于2018年人均GDP达到11896美元，并逐年上升，二产比重稳定在55%，进入后工业化阶段。

东莞四个发展阶段中的产业特征和空间供给逻辑具有显著差异，下文基于产业空间演进的分析框架，进一步探讨东莞各个阶段产业迭代和空间供给的互动机理。

阶段一

 村组主导的三来一补工业园 

（1978-1992年） 

20世纪80年代，经济全球化逐渐兴起，第三次全球产业转移促使国际产业分工发展到以产业间垂直分工为主的阶段，西方发达国家牢牢控制了资本密集型产业、技术密集型产业，而发展中国家以劳动密集型产业和初级资源开发型产业为主。东莞抓住国际产业转移和要素重组的机会，以纺织、服装和电子等外向型经济奠定了东莞产业基础。

改革开放后家庭联产承包责任制逐渐在我国推行，极大的调动了农民生产积极性，提升了单位劳动力和单位土地的生产效率，释放大量劳动力资源^[9]。各地在城市管理桎梏下，主要采用“离土不离乡”形式，通过集体土地兴办企业。东莞1978年常住人口已达110多万，有充足的“洗脚上田”劳动力和廉价的集体建设用地兴办企业。同时，国务院出台《开展对外加工装配业务试行办法》，东莞成为“三来一补”试点县，可以吸引外部资本以弥补本地资本短缺，由此形成了以充足劳动力和廉价土地资源为核心、以外来资本为主导、以“三来一补”产业为特点的东莞外源型经济模式。

与区域中心城市的距离影响城市经济和产业发展，距离越近越容易获得区域中心城市的辐射和带动^[10]。东莞距离已成长为“亚洲四小龙”的香港约140公里，依托区位优势承接香港转移的塑料玩具、纺织服装等产业，形成了“香港接单、东莞生产”的前店后厂模式，依托香港引进国外的原材料和资本，将国内的产品销售出去，从而接入全球产业网络。此外，香港历史上与东莞同属东莞县，均为岭南文化的重要组成部分，且大量港人即是改开前从东莞及周边市县迁入的群体，同宗同源的历史、文化和血缘关系构建了东莞与香港密切的社会网络，成为香港人力、资本和企业向东莞转移的重要因素。

在全球产业转移和我国改革开发的宏观形势下，东莞利用靠近香港且同根同源的比较优势，大量吸引香港企业回乡投资建厂，形成以村组为主体的“三堂经济”（即饭堂、祠堂、礼堂）。这一阶段产业偏向于纺织、服装、手袋、电子等轻型工业，生产资料来自国外，产品销售也面向国外，以产业效益较低的小作坊和代工企业为主，企业投资者为避免重资本的投入和快速进入生产环节，常通过租赁公共建筑或集体用地流转获取空间资源，致使产业空间分布零散，规模相对较小。同时，在发展为第一要务的导向下，出现大量私下流转和交易的现象，为东莞后来的发展埋下了历史包袱。

在产业配套方面，由于这一时期的劳动力主要为本村村民，可以白天工厂上班，夜间回家休息，住房、教育、医疗等配套需求较低且可依托原有设施来解决。这些农民住宅、农村公共配套设施和小规模租赁、流转的生产空间相互混杂，形成了初级版本的产城邻近关系。

阶段二

 镇为发展主体的三资工业园 

（1993-2001年） 

随着1980年代末的苏联解体和东欧剧变，世界两极化格局瓦解，经济全球化开始加速发展。同时以信息技术革命为核心的高新技术迅猛崛起，欧美发达国家和亚洲“四小龙”等新兴经济体加快布局高新技术产业，并将不再具备比较优势的劳动密集型产业向发展中国家转移，带来全球产业格局的重构。在此背景下，1992年我国确立了社会主义市场经济体制，中国进入承接国际产业转移的快速发展期，吸引外资规模成倍增长^[11]，而东莞所在的珠三角地区，由于开放较早、区位优越，成为国际资本涌入的首选地区之一。

这一时期，国家层面的财税和土地改革对东莞产生了深刻影响。财税方面，1994年的分税制改革根本性改变了央地利益分配关系，地方财政收支压力加大，开始大量招引社会负担更低的外资企业，并推进城市开发和园区建设，以此扩大税基和预算外收入。土地方面，1992年国务院发文要求集体土地作价入股兴办联营企业的，须经县级政府批准，1998年修订《土地管理法》进一步实行“土地用途管制制度”，事实上关闭了村集体兴办企业的通道。

在国家制度的剧烈变革下，东莞特殊的行政架构催生出以镇级政府为主体的经济发展路径。1988年东莞升格为不设市辖区的地级市，形成独特的“市管镇”体制，1992年进一步推进放权强镇，使镇级政府事实上拥有招商引资、土地供应等县级行政管理权限。随着分税制改革的推进，东莞建立起以“谁赚钱谁花钱”为原则的多级财政体制，镇级政府自主招商动力大幅提升，开始建设大量镇级工业园，并以廉价土地和优惠政策为筹码，积极引入外资企业。

随着京九铁路、高速公路和市镇村道路的全面铺设，以及深圳盐田港的建成和东莞港列入外贸港口，东莞与深圳、香港及国外市场的联通进一步强化，对外货运交通成本大幅降低。而在放权强镇改革下，东莞土地供给效率显著提高，有效降低了土地获取的成本。同时，1990年代我国开始强力推行国企改制和乡镇企业转制，规模庞大的下岗人群涌入沿海地区，使东莞的劳动力市场迅速扩大，成本大幅降低。这些突出的比较优势使东莞获得了日本、韩国等国际资本的青睐，在承接新一轮全球产业转移中占据先机。

在全球产业链重构和国家体制改革的背景下，东莞依托充裕的土地资源和对外交通优势，提出“二次工业革命”，推动向技术密集型产业和质量型经济转型，大量引入三星、索尼、雀巢等跨国公司，成为国际性加工制造基地。为满足各类跨国公司的生产需求，主要由镇级政府统一规划和配建基础设施，形成镇级工业园，进而低价出让给三资企业，实现产业空间的高效供给和快速扩张。

这一时期，大量产业空间沿广深铁路、107国道、莞樟路等区域交通走廊连绵分布，以此降低货运交通成本，快速通达香港港、盐田港等国际货运港口。产业空间规模有所增加，镇级工业园的平均规模达到264公顷，以标准化加工制造园区为主，满足规模化生产需要。园区开发强度则普遍偏低，平均容积率约为1.05，以适应低成本加工制造需求。

在设施配套方面，园区通常临近镇中心区选址，以节省开发成本和共享部分服务配套；此外，园区内部通常集中设置少量日常商业配套和宿舍，以满足外来人口的基本生活需求。

阶段三

 市统筹的高科技产业园 

（2002-2014年） 

进入新世纪，特别是中国加入世界贸易组织（WTO）后，外资吸引规模迅速扩大，我国在全球价值链和生产网络中的嵌入程度持续深化。然而随着各地经济联系越发密切，经济危机的防范难度相应加大，源于美国的次贷危机迅速演变为2008年席卷世界的金融危机，全球资本市场和消费市场大幅萎缩。我国低附加值的外向型产业遭受剧烈冲击，大量加工贸易企业关停或向东南亚等地转移^[12]。面对这些困境，中国启动了大规模财政刺激计划，并加大自主创新支持力度，推动产业结构转型和高新技术产业发展。

2003年中央将省级以下的国土资源部门调整为垂直管理，强化其执法监察职能，以控制地方政府的盲目建设行为，加强了省市政府对土地资源掌控的力度，土地供给规模相应收紧。东莞相应地将各镇国土所收编，由市国土局实行垂直管理，并发布《东莞市土地利用年度计划指标管理办法》，建立了用地指标分类控制、重点保障和集体决策的统筹使用制度，加强了市级政府对土地资源的配置和监察能力，市级政府成为土地供给的重要主体。

而土地融资机制的建立则为地方开发建设提供了重要资金来源。2002年原国土资源部发文要求商业、旅游、娱乐和住宅类经营性用地必须以招拍挂方式出让，强化了地方政府通过土地获取收益的制度保障。2008年金融危机后，国家开始支持地方政府成立融资平台，通过土地举债融资，地方政府的融资和基建能力大幅提升。东莞也先后成立和改制了东莞实业投资控股集团、东莞市交通投资集团等市级融资平台，使市政府的融资能力显著提升，有条件进行更高能级的产业平台建设和龙头企业招商，为大力发展高新技术产业提供了制度支撑。

改革开放以来，东莞逐步形成完备的产业体系，2015年其规上工业企业数量达到全省第一，拥有国家统计局统计的41个工业大类中的34个，形成了1个国家级产业集群和11个省级产业集群。同时在众多跨国企业和国际资本的牵引下，东莞培养出大批适应国际贸易规则、具备专业化生产技术和管理知识的人才，为承接高新技术产业转移提供了成熟的人力资源。

与此同时，深圳面临突出的土地和资源瓶颈，生产成本大幅提升，随着特区政策优势弱化和全球金融危机的爆发，大量产业向东莞（特别是临深地区）转移，产业资本、创新技术和人才等要素随之流入，使东莞高等级生产要素不断集聚。

随着全球经济的波动和国家土地制度的调整，东莞开始着力推动高新技术产业发展，依托自身比较优势，加快大型龙头企业的招引力度，从2001开始相继启动松山湖科技产业园区、东莞生态产业园、长安新区（即后来的滨海湾新区）等高科技产业园的建设。在开发模式上，市级政府成为产业空间的主要供给主体，不断强化土地整备和统筹招商力度，通过土地征收和融资，建设大规模产业新城，供给连片产业用地及居住用地等，以适应大型高新技术企业的产业发展和设施配套需求。

这一时期的产业空间则呈现边缘化、规模化、综合化、品质化特征。首先，产业空间主要临近市域边缘地区，且处于多镇交界处，以此有效承接周边要素流动并降低土地征收成本、获取连片规模土地、强化市级统筹作用。其次，园区规模庞大，如松山湖园区达到58km²，以有效承接大型龙头企业和相关配套设施集聚；再次，园区功能更趋综合，相比早期更加注重配套服务功能的合理配置，形成产城融合的产业新城，以满足园区企业和人才的配套需求；最后，更加注重环境品质的塑造，通过规划使园区与自然山水等生态要素充分结合，形成特色公共开敞空间和交往场所，以此吸引高新产业和创新人才入驻。不过，在开发建设过程中，公共服务设施的建设相对滞后于产业和居住用地供给，导致园区实际配套相对不足、活力有限，成为这些产业园区的突出短板。

阶段四

 市镇联合发展的科技创新园 

（2015至今） 

2015年后，美国逐步挑起中美贸易摩擦，施行科技封锁，为我国外向经济和高科技产业带来巨大冲击。与此同时，国际消费市场持续疲软，以欧美为首的地方保护主义逐渐抬头，在新冠疫情的叠加影响下，全球化受到极大挑战。确保产业链自主可控成为许多国家的共识，产业链布局从全球化的效率优先，转向本土化、区域化的效率优先、兼顾安全^[1]。在此背景下，我国提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，强化自主创新，在区域尺度上整合和完善创新链、产业链、供应链，从而形成强大的都市圈、城市群，以参与全球竞争。

为了贯彻生态文明建设，保障国家粮食安全，我国通过大部制改革强化自然资源的统筹管理，并逐步建立起国土空间规划体系，通过“三区三线”的划定加强建设用地的底线约束，增量土地供给规模趋紧，“以地谋发展”的开发建设模式难以为继，存量低效建设用地盘活成为地方政府拓展发展空间的重要途径。对东莞而言，早期建设用地的高速扩张使其全域土地开发强度达到49.5%，面临更加突出的土地瓶颈，因此东莞成立了由市级领导牵头的“拓空间”指挥部，着力推动土地整备与城市更新，以通过存量开发释放发展空间。

此外，为了控制前一阶段地方政府的大规模举债行为，避免发生系统性财政与金融风险，国家层面大幅收紧地方融资渠道，着手整治地方债问题，逐步推动地方融资平台剥离政府融资功能。在此背景下，地方政府的债务审计压力增加、融资能力下降，在项目开发中更加强调通过合理的功能配置实现经济自平衡。对东莞而言，有限的地方财政支撑和复杂的存量开发，使其更加强调市镇协同，通过两级政府的共同开发，推动产业空间供给。

面对严峻的国内外经济社会形势，区域协同和创新平台建设则为东莞提供了新的发展动能和比较优势。在区域协同方面，2016年国家“十三五”规划纲要首次提出建设粤港澳大湾区，2019年出台《粤港澳大湾区发展规划纲要》，粤港澳三地加快互联互通与协同发展。2020年广东进一步提出建设深圳都市圈，推进深圳、东莞、惠州的一体化发展，2022年《广东省都市圈国土空间规划协调指引》印发，明确将区域核心功能分散至都市圈，依托深莞惠边界地区重要廊道和节点形成“现代服务-科学创新-技术转换-先进制造”的发展格局，为东莞注入了现代服务、研发创新和技术转化的新机遇。

在创新平台建设方面，东莞逐步搭建起“前沿基础研究→应用基础研究→产业技术研究→产业转化”的创新平台体系。2015年以来，东莞逐步建成中国散裂中子源、先进阿秒激光设施等大科学装置，截止2020年全市各级重点实验室和工程技术研究中心达到844个，科技企业孵化器118家。同时，大量高新企业集聚，拥有华为、步步高系、欧菲光等全球性创新企业，国家高新技术企业达6000多家，规上工业企业设立研发机构比例达43％。这些创新型科研平台从无到有，从少到多，稳步发展，基本覆盖东莞重点发展产业和领域，为东莞创新发展奠定了坚实基础。

在全球政治经济格局深刻变化的背景下，东莞基于有限的土地和财政资源，转变发展思路，先后提出7大战略性新兴产业基地和10大标准化产业片区，通过集中资源投放战略性重点片区，作为区域协同和科技创新的重要空间载体，着力吸引战略性新兴产业和龙头企业、链主企业进驻。在开发模式上，强调“市镇协同、经济平衡”，市、镇两级政府通过多元合作模式，共同推进片区土地整备和开发建设，同时强调城市经营理念，通过引入适当的居住和商业功能，促进产城融合发展，实现片区经济平衡。

在空间布局上，重点片区临近现有产业空间布局，通过引入新兴产业和龙头企业，引领既有产业链转型提升，共同构建现代化产业集群；在空间规模上，重点片区尺度有所缩小，例如标准化产业片区规模基本在1-8km²，以此形成紧凑发展的产业服务圈与生活圈；在空间营造上，面向人的多元需求，整合全要素空间资源，营建高品质就业、居住和交流场所，同时链接区域创新平台，促进信息、人才和资本的高效流动，激发创新活力。

产业是推动一个城市经济发展和实现现代化的根本动力，产业空间亦是推动城市拓展和创新要素集聚的重要载体，产业迭代和产业空间演进相伴随。本文结合新结构经济学和竞争优势理论，提炼出宏观经济背景、国家制度环境和地方比较优势三个影响产业发展和空间演进的核心要素，进而分析东莞不同发展阶段的产业迭代与空间供给机理。

本文认为：一是产业选择要顺应宏观发展背景，融入区域产业体系，去寻求产业分工和角色，有利于地方产业的快速崛起；二是创新土地高效配置、劳动低成本和高智力供给、资本充足供应等制度设计，有利于产业竞争和迭代；三是充分挖掘地方的社会文化、产业集聚、人力资本、地理区位和创新系统等比较优势，有利于产业保持核心竞争力；四是遵循产业演进阶段特征和企业需求，空间供给从以企业为本的生产空间向以人为本的品质空间跃迁，有利于增强对人才的吸引力。运用一个城市发展历程的逻辑分析产业迭代和空间演进，找到演变的特征和规律，从而为其它城市发展提供参考。