【作者序】从人类文明史看，城市一直担任着文明坐标的角色，而生态城市承载了人类对生态文明的憧憬。生态文明建设理念包括绿色发展、循环发展和低碳发展的理念，弘扬生态文化和倡导绿色生活的理念，尊重自然和维护平衡的理念，树立山水林田湖草是一个生命共同体的理念等。生态城市实践本质上是将生态文明建设理念融入城市营造全过程的社会活动，或者说，生态城市实践就是关于生态文明建设理念的城市实践探索。
从个体的生命历程看，绝大多数人都至少有三次以上选择城市（学习、工作和养老）的机会。尽管选择的理由很多，但安全的生活环境、洁净的空气与水、舒适的城市气候、亲生物的自然体验、优美的城市景观、独特的文化特质、适当的生活节奏、全龄友好的服务等，是个体选择城市的普遍准则。值得注意的是，上述这些城市特征，也是生态城市的基本特征和建设目标。
自从1970年代联合国教科文组织发起的“人与生物圈计划”中提出了生态城市概念后，国内外相关学者逐渐构建起相对完整的生态城市思想体系。撰写本专栏的目的之一是讨论“从规划、建设、管理层面如何实施生态城市”，专栏尝试从本体论层面探讨生态城市实践的整体全景，从物质层面聚焦生态城市实践的若干技术性议题，从社会层面审视生态城市实践的公平与正义的议题。
生态城市有普适性的实践框架，但针对特定地区的生态城市，具体的行动路径将是地方性的。每个生态城市都是与众不同的，都有其特定的社会经济和文化背景、资源环境条件以及期望解决的问题，需要关注该城市的人（社会）—事（行动）—物（环境）—知（知识）的匹配性，“适境律”是生态城市实践成功的关键。生态城市实践特别强调策略和行动的综合性，本专栏尝试从若干核心议题入手，探讨生态城市的实践路径，并通过部分案例进一步诠释实践过程。
如果说城市是一个可持续性问题的发生器，那么生态城市应该是一种可持续性问题的解决方案。受《国际城市规划》编辑部邀请，笔者基于《生态城市实践指引》一书的部分内容形成这个生态城市专栏，期待相关讨论对我国推动城市高质量发展和下半场的可持续城镇化有所启示。
第十篇 响应气候变化的城市实践案例
②荷兰应对洪水的韧性实践探索
荷兰地处莱茵河三角洲，是著名的低地之国，虽然丰富的水资源带来了城市建设和社会经济发展的机会和动力，但随之而来的洪水风险也是荷兰长期以来面临的挑战——莱茵河三角洲地区每年都会遭受洪水袭击，而全荷兰55%的住房处于容易发生洪水的地区。几个世纪以来，荷兰人建造了越来越高的堤坝，但洪水对人类的威胁并未因此减少。1993—1995年，洪水对三角洲周边地区造成了巨大的威胁，共有超过20万人被疏散。实质上堤坝并未决堤，近30年来的洪涝灾害主要来自于气候变化造成的影响。随着河流每年的洪水泛滥，洪水将沉积物分散到整个洪泛区，这反过来又减少了最初设计的蓄洪空间。
在这种背景下，荷兰转变了应对洪水的观念，认识到自然过程无法控制，一味地增高堤坝并不能实质解决荷兰屡遭洪水侵害的威胁，正确的策略应当是为河流创造更多空间，采用蓄滞和分洪的管理策略，逐渐从抵御洪水转向与洪水共存。由此，荷兰应对洪水的相关技术路径，从“硬”（hard）质的工程设施，逐渐转向了“软”（soft）性的生态综合策略，并不断地将水治理与空间规划融合。
为此，荷兰政府制定了一项新的政策方针，即《河水指令》，提出将水视为空间发展结构性要素的原则。在此基础上，于2006年提出了“空间规划关键决定”（SPKD: Spatial Planning Key Decision），旨在利用高度适应性的创新体系，对紧邻洪泛区的现有场地结构进行改造。
荷兰《国家空间规划框架》（National Spatial Planning Framework）中提出的“扩大河流空间”（Room for the River）计划与莱茵河区域规划相衔接，设立了两大目标：一是使排洪量达到16m³/s，以提高莱茵河、默兹河、瓦尔河、艾瑟尔河和莱克河的防洪能力；二是改善沿江地区空间的蓄洪能力并提升空间品质。该计划开始时选择了39个项目，希望利用各种工程措施降低洪水水位，为河流提供更多的空间以便安全应对更高的水位，同时优化空间品质（图1）。通过扩大河流本身的下泄能力，降低河流水位等技术手段，为水生生物提供足够的生态栖息地，同时有利于景观美化和改善环境条件。
图源：www.ruimtevoorderivier.nl.
（1）分区滞洪策略
通过模拟各种超设防标准洪水的发展过程，并对灾害损失进行测算，将沿岸的所有圩区进行进一步划分，并将一部分圩区列为滞洪分区，提出分区管制目标，确定滞洪分区的淹没顺序、淹没水深和淹没频率。整理沿河自然保护区和农业区的廊道和斑块，实施游憩休闲和紧急泄洪区等多功能平灾结合措施。下游的设防标准梯度增加，洪灾敏感地区的空间规划必须符合防洪需要，保证高密度建成区的安全性。
（2）河流分段施策
莱茵河分支的每一段都有其特征，因此需分析每条河流洪水灾害的诱发因素、每个特定区域受到干扰事件的发生频率和强度，提出适应性的策略。例如下莱茵河在向西流动的方向上变得越来越狭窄，因此其他措施在降低水位方面不够有效，故在河流南岸继续加高堤防。而针对艾瑟尔河，疏导成为主要的防洪措施，通过设置防洪渠可在洪水条件下为河水增加径流，使其夏季河床扩大，蓄洪能力增强，可将洪水更快地泄入艾瑟尔湖。
（3）多尺度工程协调
小尺度的改造措施包括放置和移动堤坝，除污，创建和增加洪水通道的深度，降低堤坝的高度，消除障碍等。大尺度的改造措施包括建造一条“绿河”用于泄洪，以及堤防向外搬迁。采取什么类型的工程手段取决于两方面的因素：一方面，基于河流本身的特征，分析不同类型手段对整体的影响；另一方面，侧重于某些利益相关方所期望的成本—效益评估。从技术和经济角度出发，总共评估了300多个可实践措施，以获得最佳的可行组合。
（4）长短期策略结合
短期策略基于空间品质提升和经济性原则，深化了34项措施，包括建设生态绿色走廊，降低河漫滩的海拔，降低防波堤高度，增加副水渠深度，疏浚河道等。短期策略进一步确定重点河流沿岸地区。例如马特威河沿岸通过分流河水至阿默河，降低对建成区的干扰，同时采取湿地再造和退耕还湿的措施，并与相关其他国家进行区域跨境协作。长期策略通过与土地利用规划协调，形成高水位敏感区“保留土地”的机制，防止大规模城镇开发，为未来落实“短期策略”做准备。
（5）防洪与空间品质改善并重
“扩大河流空间”提出了对三种价值的保护：感知价值，包括地域性特征、历史记忆、审美体验等；使用价值，注重文化、调节、净化、供给等多功能复合；潜在价值，强调可持续性和生态多样性支持功能。以此提出四种空间规划手段。
3 实践启示
荷兰转变自身发展方式，将传统的防洪安全从“加高堤防”转向“还地于水”。管理模式从“安全抵御洪水”（safety against floods）向“在洪水中安全”（safety at floods）转变，也可以被视为从安全防御（fail-safe）向安全无忧（safe to fail）的转变。通过积极适应的策略，实施城市的雨洪安全、水资源利用和生态景观等复合功能。宏观层面，通过跨区域的协同治理，形成统一目标并确定重要生态廊道；中观层面，通过土地利用实现“水土整合”和“韧性规划”；微观层面，选择适宜的空间进行项目建设并落实工程措施，最终基于法规、行政、财税、社会参与的多重制度来保障其实施。
总结荷兰应对洪水的韧性实践，可归纳为以下六方面：
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关注近期的状况；
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关注发展趋势和未来的威胁；
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从已有经验中学习的能力；
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设定目标的能力；
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开始行动的能力；
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荷兰的韧性实践概念是一个综合的概念，内涵并不清晰，且政策制定者和居民也并不熟悉，导致多数人更认同以防御的方式来管理洪水灾害。但是荷兰案例表明，国家层面主要制定减缓政策，而地方政府以适应政策为主。城市想建立面临威胁和回应扰动的能力，除了需要弹性的城市空间结构，更需要强大的社会系统。UPI
作者：颜文涛，博士，同济大学建筑与城市规划学院教授，同济大学生态智慧与城乡生态实践研究中心副主任；国际生态智慧学社理事，中国科学技术协会低碳智慧城市专业委员会主任，中国城市科学研究会生态城市研究专业委员会委员，中国自然资源学会国土空间规划研究专业委员会委员，中国水利学会城市水利专业委员会委员
下篇预告 城市水系统的一体化管理
专栏文章
01 生态城市实践动态
02 生态实践的逻辑
03 生态城市指标及实施途径
04 生态城市指标及实施途径案例①重庆悦来生态城
05 生态城市指标及实施途径案例②乐山生态城市实践
06 生物多样性保护的城市实践
07 生物多样性保护实践案例①新加坡生物多样性保护实践
08 生物多样性保护实践案例②墨尔本生物多样性保护实践
09 响应气候变化的城市实践
编辑、排版 | 张祎娴
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：全球汇 · 专栏 | 生态城市（11）响应气候变化的城市实践案例②荷兰应对洪水的韧性实践探索
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