今年国务院政府工作报告提出，加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题。这是党的二十大报告提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”后，中央关于加快建立新住房制度的最新宣示。梳理分析新时代我国租赁住房用地保障的实践探索，有助于在房地产业由高速增长向高质量发展转型的新征程上，找准保障安居用地的发力点。
首次提出“建立购租并举的住房制度”要追溯到2015年，房地产去库存上升为供给侧结构性改革的重要任务。当年，中央经济工作会议提出，要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。要发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。
建立租购并举的住房制度从提出伊始，就不仅仅针对行业周期调控，而是立足房地产业转型升级，建立确保全体人民住有所居、居有所安的住房制度。从此，发展租赁住房有了更高层面的战略指向，相关工作开始提速。
相对于商品房，租赁住房的投资回报要低得多。在房地产高速增长时期，市场主体投资租赁住房的意愿不强。环顾世界各国，除政府直接为低收入者提供保障性住房外，租赁住房市场的发展也离不开政策扶持。
近年来，自然资源部等多部门贯彻落实中央决策部署，探索出台一系列政策措施，调动和激发市场主体投资积极性，不断拓宽租赁住房及用地的供给渠道。
2015年3月，两部门联合下发《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》，规定将尚未开工房地产项目用地转变用途、调整规划建设条件用于棚改安置房和公共租赁住房建设的，市、县国土资源主管部门应重新核定相应的土地价款，更改土地出让合同。对购买在建、已建成商品住房用于棚改安置房和公共租赁住房的，要签订土地出让补充合同，明确土地分摊、地价款核算等事项。改变尚未开工房地产项目的宗地用途，或整体购买在建、已建成商品住房项目用于公共租赁住房，符合划拨用地条件的，应重新办理划拨用地手续，核发划拨用地决定书。
2017年4月，两部门印发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，明确采用多种方式增加租赁住房用地有效供应。鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造，完善配套设施后改造成租赁住房，按年缴纳土地收益。在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点。
2017年7月，九部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，鼓励各地通过新增用地建设租赁住房，在新建商品住房项目中配建租赁住房等方式，多渠道增加新建租赁住房供应，优先面向公租房保障对象和新市民供应。同时，选取广州、深圳、南京、杭州等12个城市作为首批开展住房租赁试点的人口净流入城市。
2017年8月，两部门颁布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、广州等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
2019年1月，两部门办公厅发函，原则同意福州、南昌等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案，成为第二批试点。
2021年，自然资源部要求大城市在年度住宅用地供应计划中单列租赁住房用地，占比一般不低于10%。缺口大的城市进一步提高比例，实现应保尽保。
日前，有关方面统计称，新时代10年是我国历史上保障性安居工程建设规模最大、投资最多的10年，1.4亿多群众喜圆安居梦。“十四五”期间，40个重点城市计划建设筹集保障性租赁住房650万套（间），可解决近2000万新市民、青年人的住房困难问题。
2022年，我国房地产业遭遇极度深寒，但和2014年的情况相比，租赁住房建设已经取得了长足发展。
此前房地产业的高速增长，不仅大大提升了城市人均居住面积，也拉大了市民居住条件的差距。让全体人民住有所居、居有所安，大力发展租赁住房成为有效的解决方案。租赁住房发展壮大，是各地在土地、住建、财政、金融、行政审批、公共服务和社保等领域全方位努力，持续推进租赁住房建设的结果。
从土地供应看，各地保障性租赁住房的来源除了在国有建设用地上新建外，还包括普通商品住房项目配建，利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，批准改建闲置和低效利用的非居住用房等。总之，用地应保尽保，供给主体多元，保障渠道丰富多样且日渐规范。
目前，北京市累计开工集体土地保障性租赁住房项目52个、房源约7.6万套，建设规模位居全国城市首位。日前发布的北京市2023年度建设用地供应计划明确，全市安排商品住宅用地供应下限300公顷和租赁住宅用地供应指标260公顷。在该市2021年供地计划中，租赁住宅用地已达到住宅用地总量的30%。
厦门市2023年计划供应住宅用地252公顷，其中保障性住房用地14公顷、安置房用地77公顷、租赁住房用地55公顷。
2020年～2022年，江苏省供应租赁住房用地3.73万亩。2021年，江苏省自然资源厅主动对接租赁住房建设项目土地储备资金需求，积极协调发展改革、财政等相关部门，成功发行租赁住房建设项目土地储备专项债券2.5亿元，可建成租赁住房建筑面积约23万平方米。
杭州市加快推进利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，截至2022年年底，6个试点项目均已动工开发，其中5个项目已基本建成，2个项目正在开展对外招租。
2022年，长沙、重庆等地发布新政，盘活存量住房用于租赁的，按“一户核减一套”的原则核减家庭住房总套数，在一定程度上打通了住房租购转换的通道。
中信证券的研究报告指出，租赁住宅用地出让通常伴随地方政府大幅度让渡土地红利。据统计，2017～2022年全国纯租赁用地成交楼面价由每平方米8929元降至2194元，年均降幅达24.5%，同期全国住宅类用地成交楼面价年均上涨5.8%。其中，上海成交的租赁住宅用地楼面地价仅为相似区位商品住宅地价的10%～30%；福州规定租赁住宅用地基准地价参照同区位住宅用地的50%确定。土地成本下降使保障性租赁住房项目的投资回报率提升3.19倍，大幅提高了市场主体的投资积极性。
2022年还发生了一件大事，我国人口“61年来首次负增长”，标志着人口负增长时代开启。
据清华大学城镇化与城乡统筹研究中心副主任解安等人的研究，2030年以前我国城镇化速度仍然较快，预计城镇人口规模将持续增长至2030年左右，达到10亿～10.5亿峰值，并将保持到2050年。
业界关于我国城镇化新形势对房地产业影响的普遍预期是，城镇住房总量已经告别短缺，但住房结构性短缺和市民安居压力仍将持续，主要聚集在一二线城市。也就是说，未来相当长一个时期内，我国大多数城市的存量住房已经饱和；在持续吸引人口流入的核心城市和都市圈，房地产租、购市场还有较大的发展空间。
对照来看，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，是实现房地产业新发展模式的重要内容和重要手段，并主要作用于供给端。
从用地保障来看，依然有诸多新政策、新机制亟待研究探索。
建立租购并举的住房制度，要完善住宅用地供应政策，做到有保有压，逐步提高租赁住房用地的占比。按照“以人定房、以房定地”原则以需定供的同时，通过调整供地总量、节奏和布局从源头调节房地产市场的规模、结构和温度。从地域看，未来各地房地产市场分化将日趋明显。如果当前全国城镇住宅用地总量确能满足居住需求，那就意味着，全国住宅用地的净增量将越来越接近于零，并集中分布在人口流入的核心城市。其他多数城市则面临住宅用地减量和存量土地盘活、收回的问题。这在相关地区年度土地供应计划、闲置土地处置计划中应有体现，还应建立完善相关监督、激励机制。从结构看，要实施商住配比合理的用地政策，积极支持刚性和改善性住房用地，实现保障性住房用地应保尽保。
近年来，北京、广州等地将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，加强规划对城市更新工作的引领，在租赁需求集中、生产生活便利、交通便捷的区域合理布局租赁住房用地，相关经验值得总结推广。同时，在规划实施过程中，应推进存量住宅用地有效利用、置换等一揽子改革。
各地还要做好住宅用地供应和盘活、国土空间规划等与公众切身利益攸关信息的全流程及时公开，进一步统一口径和标准，给全社会稳定的预期，引导房地产消费和投资更加理性。
新时代新征程，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，蓝图已经绘就。土地要素保障的改革探索，将在新住房制度蓝图下持续深入。
记者：刘剑
新媒体编辑：陈平
原文始发于微信公众号（i自然全媒体）：聚焦新时代租赁住房用地保障
规划问道
